（华南师范大学基础教育培训与研究院，广州 510631）
摘 要：选拔性教育考试制度需求、职业资格考试与职业教育考试融合、终身教育发展需要国家教育考试制度创新。构建《国家终身教育考试法》为学习型国家终身教育体系保驾护航。
关键词：国家教育考试制度 国家教育考试法 终身教育
Building of the "National Lifelong Education Examination Act" Based on System Demand
Tong Hong Bao
Tong Hong Bao
(South China Normal University, School of Training and Research on Basic Education, Guangzhou 510631)
Abstract:
Keywords: national education examination system, the National Education Examinations Act, The selection education examination system needs, integration of vocational qualifications and vocational education examinations, life-long educational development,etc. needs innovation of the national education examination system.To build "national Lifelong Education Examination Act" for the lifelong education system in learning-nation to defend.
Keywords: national education examination system, the National Education Examinations Act, The selection education examination system needs, integration of vocational qualifications and vocational education examinations, life-long educational development,etc. needs innovation of the national education examination system.To build "national Lifelong Education Examination Act" for the lifelong education system in learning-nation to defend.
lifelong education
教育考试制度需求从单一的行为制度需求到多元化制度需求。多元化制度分为行为制度的多元化、组织制度的多元化和管理制度的多元化。行为制度的多元化，从选拔性教育考试制度看，要满足义务教育后的学生对教育机会市场选择的需求；从水平性教育考试制度看，要满足全民的终身教育需求和劳动力市场分离均衡的需求。教育考试制度需求存在的两个维度，一个是教育机会市场，另一个是劳动力市场。教育机会市场已经从学校教育走向终身教育，劳动力市场已经从人力资本均衡分离和劳动信号发送的学历文凭证书到职业专业化认证标识的资格证书信号发展。因此，考试制度需求对于终身教育和职业资格教育的需求在不断增加，多元化的教育考试需求需要考试法的规制与创新。
一、选拔性教育考试制度需求需要考试制度创新
在教育机会需要竞争的情况下，精英教育仍然是人们竞争的焦点。在公立教育资源具有公共品属性时，竞争是不可避免的。只有提供足够的高质量教育资源，才能解决选拔性教育考试制度需求问题。招生考试制度体现公立教育资源分配的公正性尤为重要。选拔性考试要解决的是少花钱的蛋糕如何分配的问题。解决蛋糕少的问题有两种办法，一是不提价多生产蛋糕，二是把原来价廉物美的蛋糕局部提价，并尽可能提供更多的市场成本价格的蛋糕。选拔考试制度是决定由谁来吃有限的蛋糕的问题。由于各国的教育财政供给的有限性，精英教育资源供给都会成为有限的蛋糕。在义务教育之后，一定区域里的能力原则是精英教育资源分配的公平体现。根据罗尔斯《正义论》对“作为公平的正义”的性质解释，“它示意正义原则是在一种公平的原初状态中被一致同意的。”[1]他坚持认为，“处在原初状态中的人们将选择两个相当不同的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）只要其结果能给每一个人，尤其是哪些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”[2]《中华人民共和国义务教育法》规定，人人享有九年制义务教育的权利，按照罗尔斯第一公平原则，义务教育机会对每个公民都应该平均分配，小升初不能用选拔性考试分配教育机会，应该实行就近入学，电脑排位。当某一地方政府承诺义务教育提升到哪一个教育层次，哪个层次的教育机会都不应该实行选拔考试，政府努力要做的是提供均衡的义务教育资源供学生就近入学，而不是实际存在的有巨大差异的非均衡教育资源还要通过教育选拔考试制度来保障分层。
非义务教育阶段的教育机会，按照罗尔斯第二公平原则，教育考试制度的供给要给每一个人，尤其是最少受惠的人带来福利。所以要对所有的人提供水平教育考试制度，把自学考试制度延伸到职业教育体系和终身教育体系。建立涵盖12大学科72个2级学科的学历证书考试题库，以及各种非学历型职业技能证书考试题库。实行网上报名、智能化组卷，市场服务，只要有教育水平考试需求都能够得到满足。具体要满足终身教育的全员考试制度多元化需求和劳动市场职业资格制度需求，职业资格、职业技能等级、国际职业资格考试等。
有关法律法使职业资格证书制度作为国家就业制度的重要组成部分，同时融入职业教育考试制度体系。《劳动法》和《职业教育法》明确要求实行职业资格制度。党的十四届三中全会提出在全社会实行学历证书和职业资格证书并重的制度。2002年全国职业教育会议进一步强化职业资格证书制度和就业准入制度的重要性。2003年全国人才工作会议再次提出完善这一制度的要求。国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》第五条《严格实施就业准入制度，加强职业教育与劳动就业的联系》第15、16款作了如下决定：
15.大力推行劳动预备制度，严格执行就业准入制度。用人单位招收、录用职工，属于国家规定实行就业准入控制的职业(工种)，必须从取得相应学历证书或职业培训合格证书并获得相应职业资格证书的人员中录用；属于一般职业(工种)，必须从取得相应的职业学校学历证书、职业培训合格证书的人员中优先录用。……
16.完善学历证书、培训证书和职业资格证书制度。职业学校毕业生申请与所学专业相关的中级以下(含中级)职业技能鉴定时，只进行操作技能考核。部分教学质量高、社会声誉好的中等职业学校和高等职业学校开设的主体专业，经劳动保障和教育行政部门认定，其毕业生在获得学历证书的同时，可视同职业技能鉴定合格，取得相应的职业资格证书。经人事、教育行政和相关行业主管部门认定的职业学校相关专业的毕业生，不受工作年限的限制，可直接申请参加专业技术从业资格考试，并免试部分科目。各地劳动保障、人事或相关部门要统筹规划，注意发挥和利用职业学校的优势，优先在具备条件的职业学校设立职业技能鉴定站(所)或职业资格考试机构。
本决定15、16款虽然决定的是就业准入制度和资格证书制度，实际上是职业资格考试制度向职业教育考试的制度演化。第16款决定使原本由国家行政机构（人事部和劳动部，现合并为“人力资源和社会保障部”）执行的职业资格考试服务权部分授给了“具备条件的”职业学校。
公务员考试和司法考试只是高层次的职业资格考试。狭义的教育考试不包括职业资格证书考试（但是教育考试四级组织机构承担了教师资格考试），公务员考试由原国家人事部承担考试，而司法考试由司法部承担考试，其他职业资格考试由劳动部和其他部委组织考试。这种分散各部的职业资格考试不利于考试管理、考试制度的研制、考试理论与技术的科学研究与推广以及试题的开发与试题库的建设。我国的高等院校曾经经历过各部委管理到教育部和省教育厅统一管理的改革。在学习型国家创建过程中国家建立终身教育体系，所有的考试制度应该成为终身教育体系的一部分。“对国家行业资格考试进行系统的心理测量学研究，这在我国教育测量发展史上还是第一次”[3]从赵世明的论述中也能看出其他国家行业资格考试也被当做是教育测量问题。国务院2009年大学生就业指导会议对高职院校要求颁发双证，即学历证书和职业资格证书。职业资格考试制度原本是国家非教育考试制度，这种融合预示着职业资格考试制度已经开始进入高等职业教育体系，成为高等职业教育学业水平考试制度的一部分。换句话说，职业资格考试制度已经进入国家职业教育考试制度体系或者国家终身教育制度体系。
三、终身教育发展需要国家教育考试制度创新
中央政府教育行政的教育部以及考试组织管理的教育部考试中心是一级政府教育考试管理。要加强教育考试立法和考试的宏观管理，要有专业的立法咨询委员会提供教育考试立法草案，为人大立法提供教育法律蓝本，从协助立法入手是一级考试中心所要承担的主要责任，具体要从以下几个方面处理好考试科学研究与立法关系。
第一，要进行考试立法研究以形成考试主体与客体规范制度，研究考试法律中存在的问题、考试法律缺位的问题，主要通过法律调研、提案征集，民意调查，协助促成考试立法。教育考试中心的教育立法研究是规划型的而不是科研院校研究者偏好型的，要协助教育部法制司规划教育考试立法。我国教育考试法的调研、立项研究工作已经启动。以赵亮宏、梁育民等为顾问，由李化德、李素茹主编的《教育考试立法问题研究》是在教育部考试中心、政策法规司和全国教育科学规划领导小组办公室的具体指导和大力支持下完成的一部力作，是国家教育科学“十五”规划重点科研课题。该书从国家教育考试立法的必要性和重要性阐述了“教育考试立法的基本原则”、“教育考试沿革与中外教育考试制度比较”、“国家教育考试制度与国家教育考试机构”、“考试的组织与实施”、“国家教育考试的法律责任”等问题，附录了“中华人民共和国国家教育考试法(建议稿)”，为国家考试立法作出了有益探索，为国家考试立法提供了可资借鉴的蓝本。[4]依据国务院领导的指示，受国务院法制办委托，由教育部法制办会同有关部门对国家考试法的立法工作正在稳步向前推进。草案的基本框架已经形成。
第二，促成终身教育考试法实施办法制定。“考试法出台以后，要在清理原有部门规章的基础上，依据考试法，出台具体有利于其实施的新的部门规章，以确保考试法的顺利实施，确保国家考试的正常进行，保护在考试活动中的公民的各种正当权利。”[5]目前对于考试立法有两种建议，一种是制定《教育考试法》，这是教育考试中心的十五科研课题；另一种是制定一部包括公务员考试和职业资格考试在内的《考试法》，受国务院法制办委托的教育部法制办正在制定的就是这样一部法律。无论是教育机会考试、水平性考试，还是公务员考试和职业资格考试都是在终身教育体系中的考试，笔者建议制定一部包括从摇篮到坟墓涵盖人生全过程所设考试的《终身教育考试法》。因为未来的教育不仅仅只是学校教育，教育行政管理体系也在从学校教育管理体系向国家终身教育管理体系演变。要构建一个学习型国家，实施终身教育是必然选择，制定一部《终身教育考试法》是在《终身教育法》框架下对一个国家全体公民在终身教育行为中考试测量行为规范。从人力资源管理的视角分析，公务员考试制度和司法考试制度都可以纳入职业资格考试制度，这种考试只是进入公务员和司法系列的职业资格考试。是否进入公务员职业还需要与各行政组织具体的职位说明书相配套的选拔制度，而随着终身教育的延展，职业资格考试也进入了终身教育考试制度系列。
第三，要进行考试理论研究以形成科学教育考试制度体系，提高教育效率。在考试理论研究中对考试标准的研究尤为重要。考试的标准从教育的角度就是成绩标准，这种成绩标准决定了努力水平。无论是由外部的还是内部设定，无论是通过形成性评估还是总结性评估，如何确立这些标准以及这些标准设定在何种水平，都会影响教育系统的效率。强行制定并推行外部的、跨部门的标准，标准的这种评估效应会更显著。这一标准可能传递更多可靠的信号信息并减弱产生班级内零和效应（zero-sum within-class effects）的激励，班内零和效应竞争是向下的（有负面的作用）。国际证据可能支持这种普遍论点：将39个国家的数学和科学测验得分的中值作为一个独立的变量进行回归（控制住人均GDP值），毕晓普（Bishop，1997，262）发现拥有以课程为基础的、由学校外部实施的毕业考试的国家，实质上取得了较高的成绩水平。考试明确了教育项目的目标，促进提高内部效率。毕晓普（Bishop，1997，263）提供的证据表明，在学校这一层次上加拿大的这种外部考试改进了学校的内部效率，这些证据具体表现为学校管理者和教师的行为。[6]
国家以及国家授权制定的教育考试标准是教育考试制度的一个组成部分。国家教育考试要研究两类标准：一是水平性考试标准（标准参照标准），二是选拔性考试标准（常模参照标准）。在这两类标准的基础上建立不同层次不同学科考试标准，我国学校课程属于哪一级就应该在哪一级建立相应的考试标准，考试标准制定的依据主要是课程标准，现实的教育状况是存在理论性课程标准和各地教育实际课程水平。由于我国各地区教育水平存在差异，水平性教育考试标准应该根据实际水平制定考试标准。所以在水平性教育考试标准制定中，各地应该根据课程标准与当地实际教育水平平均程度制定各地教育考试标准。在全国或省级建立相对稳定的教育考试标准以保证教育水平的相对稳定性。
我国教育考试水平性教育标准包括中等教育的中学学科会考标准，高等教育的自学考试标准、外语水平考试标准（如大学英语四六级、专业英语四八级、对外汉语HSK、其他外语等）考试标准、计算机等级考试标准。未来的教育考试标准制定重点在终身教育体系中的各项技能标准和各种职业技术教育标准是应该努力拓展的空间。
对于高校课程是否要实行国家考试制度的问题，教育部曾经有这方面实践。1956年高等教育部颁布《中华人民共和国高等学校国家考试条例草案》[7]，有部分学校试行，考试成本太大，高等教育部1957年就颁发《关于暂停在高校试行国家考试的通知》[8]予以取消。除了考试成本太大之外，教育质量不同与高等教育创新的内在要求也不允许对高校课程实行大面积国家考试制度。其一，高校教育水平不同不允许在高校内实行国家教育考试。由于高等教育课程教材执行各高校自主选择与编订的原则，由于高校的层次不同，教师的水平和学生质量不同，不同的教师在上同一课程时对学术的解读也不同，以致开设相同的课程而要求学生掌握的标准也不同；因此高校课程不能视为国家标准课程，所以不需要、也难以形成统一的考试标准。其二，高等教育创新也不允许在高校内实行国家教育考试。高等教育的学科性质决定了教师在进行教学时应该引导学生进行学术创新，如果囿于考试标准，就不利于学生学习创新和教师的教学创新。在高校教学创新行为具有不确定性的情况下，过多的考试制度会是这种创新行为的绊脚石。
选拔性教育考试标准是由常模参照考试的选拔名次性特点所决定的。选拔性考试和水平性（合格性）考试的区别主要有: (1)考试的目的不同。选拔性考试是为了在考生群体中选拔人才，水平性考试是为了检查考生学习程度是否达到既定的教学目标。(2)通过率的限额不同。水平性考试，如果考生都达到预定的检测标准,就可以全部通过，没有名额限制；选拔性考试为了在考生群体中选拔一定数量的人才，往往有名额限制。(3)考卷要求的侧重点不同。水平性考试强调内容效度、考试难度要求应与教学内容和要求相适应，不太注重区分度。而选拔性考试试题的平均难度应与选拔率大体相当。(4)分数的离散程序不同。由于选拔性考试的目的是鉴别和选拔考生，为便于考生间横向比较，希望分数的离散程度大一些；而水平性考试强调的是学生是否达到学习目标要求，并不强调学生间的横向比较和分数的离散程度。[9]所以在制定选拔性教育考试标准时要充分体现这些特点，在高考、研究生入学公共学科考试中应该制定选拔性教育考试标准。中考以区县为单位制定选拔考试标准。高考以省为单位可以按照每年高中毕业生人数和高校招生人数的比率预计百分率调整选拔性考试标准。研究生考试可以制订全国公共课统考标准和地缘相近地方的联考标准。
第四，转移选拔标准制定权力，实施考试制度与招生制度分离。选拔标准和选拔性考试标准不同，选拔标准的内涵大于选拔性教育考试标准，教育考试标准只能测量教育方面的知识能力，选拔标准可以是非教育标准，比如，年龄标准、身高标准、职业性向标准、身体素质标准、面相标准等。由于高等教育职业化倾向凸显，对于职业要求强而通过教育考试标准不能同时甄选的应该属于选拔标准研究的对象。例如对国防生的标准、对航空学院招生的选拔标准、这也是哈佛为什么对于高考状元不是很感兴趣的原因之一。选拔权力归于国家时，需要制定不同层级学校的选拔标准；选拔权力授予学校自主时，可以在国家教育政策框架下由学校自主制定选拔标准，逐步实施考试制度与招生制度的分离。
四、构建《国家终身教育考试法》为学习型国家建设保驾护航
（一）构建《国家终身教育考试法》为学习型国家建设保驾护航。关于国家考试立法问题，是立一部《考试法》或是《国家教育考试法》，学界有广泛争论。笔者认为，对考试活动立法是和一定社会教育发展状况和经济发展相联系的。从当前的学校教育体系看，构建一部《考试法》包括教育考试和非教育考试似乎比较合理，但是这与学校教育走向终身教育体系的趋势相悖。考试法的构建应该顺应终身教育体系，为学习型国家构建保驾护航。
（二）构建《国家教育考试法》是职前职后教育一体化的终身教育体系的需求。当今世界已经进入终身教育阶段，各国都在纷纷构建学习型国家体系，我国政府也在关注终身教育的发展问题。1995年已经将终身教育写入《中华人民共和国教育法》，有关形成“全民学习、终身学习的学习型社会”的政策措施已被列入全面建设小康社会的总体战略目标和未来几年教育发展规划之中。从各种考试活动连接的两个市场来看，教育机会市场属于学校教育范围，而劳动力市场属于终身教育体系范围。在终身教育体系构建中构建一部《国家终身教育考试法》来规范各种考试行为具有适合时代发展需要的现实意义。这对考试制度管理和考试科学研究以及考试服务标准化建设都具有重要意义。
（三）构建《国家教育考试法》是整合公共考试资源以及考试理论与实践科学发展的体现。由于我国的考试资源属于公共资源，具有强公益性，我国又是发展中国家，考试资源既要注重公平又要兼顾效益。从考试制度的管理看，可以避免重复制定制度和制度执行的多头冲突；从考试科学研究看，我国的考试理论研究力量还不充裕，规范统一的法律制度可以帮助建设一只具有完备体系的考试科研队伍，集约科学研究资源充分发挥科研效益。从考试服务看，可以建立标准化的考试服务标准，提供标准考试服务。通过建立标准化考场、标准化考试管理队伍对所有国家考试实行统一执法，可以提高考试执法的公信力。从考试题库建设方面看，可以建立完备的考试题库，使之发挥考试在终身教育体系和学习型国家建设中的应有作用。
因此，构建一部《国家终身教育考试法》，涵盖国家各种考试活动有利于考试制度统一管理、有利于考试科学研究与开发、有利于考试资源的集约利用和考试服务的标准化建设。《国家终身教育考试法》为学习型国家建设与制定终身教育制度保驾护航。
参考文献：
[2] [美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等，译.中国社会科学出版社，1988.14.
[3] 赵世明.资格考试的理论与实践[M].上海：上海社会科学院出版社，2007.17.
[4] 黎阳.考试立法的必读著作——荐《教育考试立法问题研究》[J].湖北招生考试，2008(12):6.
[5] 赵亮宏.我看我国的考试立法[J].湖北招生考试，2008(12):6.
[6] [英]克里夫·R·贝尔菲尔德.教育经济学——理论与实证[M].曹淑江等译.北京：中国人民大学出版社，2007.57-58.
[7] 高等教育部文件.（56）教指黄字第101号，1956年5月14日[A].杨学为.中国考试史文献集成 第八卷（中华人民共和国）[C].北京：高等教育出版社2003.310-311.
[8] 高等教育部文件.（57）教指黄字第33号，1957年3月4日[A].杨学为.中国考试史文献集成 第八卷（中华人民共和国）[C].北京：高等教育出版社2003.311.