界定“公共利益”，重点应在“程序”！
盛大林

国务院法制办主任曹康泰称，目前法制办正在就征收条例草案征求地方意见。针对征收条例制订中遇到的困难，曹康泰将之概括为三个主要问题，首先是如何界定公共利益。他表示将会采取列举的方式，且倾向于采取对公共利益进行范围较窄的界定，但地方上希望能够将之界定得宽一点。第二个困难为征收程序。第三个难点是补偿问题。曹康泰表示，法制办倾向于按市场价格补偿。（据12月29日《扬子晚报》）

根据2004年修正的宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但何为“公共利益”，宪法并没有明确规定。专家及其公众都呼吁酝酿之中的《物权法》作出进一步的界定，但2007年审议通过的《物权法》还是把这个“尾巴”留了下来。于是，征地以及拆迁是否属于“公共利益”的争议和纠纷层出不穷。尤其是前不久发生在上海的被拆迁户扔燃烧甁和发生在成都的自焚事件，更是把这种冲突推向了极致。最终，人们把目光投向了非议已久的《城市房屋拆迁管理条例》，北大的5位教授甚至上书国务院要求修改《拆迁条例》。

《宪法》把问题留给了《物权法》，《物权法》又把问题留给了《拆迁条例》，《拆迁条例》再也无处可推了。可是，如何界定“公共利益”确实是一个难题——《物权法》之所以在众目期待之中最终还是放弃了对公共利益的界定，主要就是因为意见分歧太大。

曹康泰主任说，界定公共利益将采取列举的方式，这比原则性的规定更具可操作性，但列举起来肯定不容易，因为有些建设工程的公益性非常明显，比如政府投资的公路、图书馆、城市广场等，但有些建设工程的公益性就比较模糊，比如根据政府规划建设的各种标志性建筑或功能性设施，甚至一些私人投资的商业中心也带有一定的公益性。上世纪20年代，美国的纽约市政府就曾认定帝国大厦的建设属于公共利益，因为它将是有国际影响和社会影响的标志性建筑。事实上，近几年我国发生的众多涉及“公共利益”的纠纷，都是发生在这种模糊地带。

公共利益的范围应该“窄”还是应该“宽”，都还是比较抽象的原则，关键还是在列举的时候如何把握，以及在操作的时候如何认定。比如一个新建的大型小区，附近缺乏商业服务场所，居民生活休闲不太方便，有人要在这里投资建设商业中心了，政府想为这家公司征地并拆迁，这算不算是“为了公共利益的需要”？我曾经主张，只要是私人投资的、以营利为目的的建设项目都不应该归于“公共利益”的范围，都应该由投资者与原住户分别进行谈判，而政府则不应该强行启动征地程序，但这样做势必导致城市建设的停滞，最终损害广大公众的利益——对于发展中的国家来说，这个问题尤其需要慎重。

指望《拆迁条例》作出清晰明确的列举也是不现实的，对于那些“模糊地带”恐怕还是少不了一些原则性的表述，那么，如何才能最大限度地保障公正和避免纠纷呢？恐怕还是要依靠公正的程序。我认为，对于那些有争议的土地及财产征收，至少有两道程序是必不可少的：一是听证程序，即让利益相关各方充分的表达意见；二是司法程序，即在争议无法调和的情况下由法院作最终的裁决。现在，关于征地拆迁的纠纷越来越多也越来越激烈，一方面是由于实体上的不公正，另一方面也是由于程序上的不公正——这突出的表现在：是否“公共利益”完全由地方政府及其开发商说了算，司法程序甚至被排斥在征地拆迁的程序之外——在有些地方，法院竟然拒绝受理征地拆迁方面的诉讼。

再看《拆迁条例》修订的其他两个难点，第二个难题本身就是程序，而第三个难题也要仰赖于程序公正——“按市场价格补偿”，那么“市场价”怎么算？又由谁说了算？其实，拆迁补偿在名义上一直都是按“市场价”来的，只不过这个“市场价”主要是由政府或者开发商说了算，而被拆迁户总认为这个价格太低——这也正是纠纷的根源所在。

因此，此次修订《拆迁条例》，既要在实体上对“公共利益”等问题作出明确细致的规定，更要把重点放在程序的建设上。