当代物权法百科全书小辞典75

当代物权法百科全书小辞典75

农村集体土地所有权法律的出台经过

陈绪国

物权法本条款即第六十条规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权。”，规定的是农村名义上“集体土地所有权”的主体为村经济组织或者村民委员会、村民小组和乡镇农民集体。本条款重复了物权法第五十八条第（一）款“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂。”的内容，该款只不过是刻意规定农村的名义地权归属而已。其实，物权法的相关规定是按照宪法的有关规定来照套的，宪法是个始点，物权法是个接点。

“农村集体土地所有权”的法律纰漏，从法理上、实践上都是容易捕捉出来的，只不过它于隐藏的深浅曲直程度不同而已。从其发生、发展过程来看，是由近及远、由浅入深、由直转曲的渐进式下滑过程，也是由正规则向潜规则、偏规则的下滑过程。下滑过程，也是该项法律名义地权倾向的效力渐渐消磨以至可然丧失的过程。

“农村集体土地所有权”法理上、实践上的纰漏是怎样形成的呢？总体上，首先是由于立法者对于土地所有权概念认识模糊导致思想上的松懈，思想上松懈导致立法倾向的位移；其次是由于立法时不够深思熟虑，给予后来执行政策时留下了许多隐患，特别是全国大规模的土地转让、房地产商业活动和城镇化建设的兴起，土地征收征用与农民合法权益之间的矛盾日益突出，更加显示出此项法律条款的逆向性、虚位性和不可适应性的现实程度。

物权法“农村集体土地所有权”依据下位法服从上位法的原则，依旧照搬照抄了八二宪法第9条、第10条的规定。这是缺乏高瞻远瞩性质的十分意外的事件。

关于农村地权制度的规定，四部宪法均有不同角度的规定。1954年宪法第6条第2款关于土地所有权的规定是：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”第8条规定“国家依照法律规定保护农民的土地所有权。”对城市和城市郊区的土地所有权，以及山地、草原、滩涂等地权没有作出相应的规定。1975年宪法对于土地所有权的规定与以上的规定大体相同，增加规定了“对城乡土地实行征购、征用或者收归国有。” 1978年宪法对于土地所有权的规定与1975年宪法的规定基本一致。

1982年修改宪法时，有人提出，像土地这种重要的生产资料，宪法应当予以明确规定，并且宪法应对土地所有权、使用权、租赁、合理利用和征用等问题都应当作出明确规定。宪法修改委员会基本上采纳了以上意见。

1982年修改宪法，首次出现城乡土地所有权二元化方案与条款。这种不均衡条款一直延续到现在。

关于城市的土地归属所有的问题，过去法律没有统一规定。在收税问题上也不统一，有的城市收取地产税，有的城市收取房产税。1982年修改宪法时把城市土地统一收归国有。这样一来，城市的私房就成了房屋所有权归于个人，房屋地基就无条件地统一收归国有了。这里包括了城市集体的土地也无条件地收归国有了。这种土地所有权国有制度的规定是干脆利落的、正确处理的，也是符合马克思主义关于土地国有化基本原理的，因而是无可厚非的。

当时“收归国有”的土地，不包括郊区的土地。至于镇里的土地是否包括在城市土地范围内，当时有一种意见认为，镇的土地应当和农村、城市郊区的土地一样看待；而另一种意见认为，因为全国各地情况不一样，有的镇的规模相当大，且还进一步发展，甚至相当于小型或中型城市，再把它和农村、城郊一样看待，显然是不合适的。这种意见后被宪法修改委员会所采纳，个别较大的镇的土地是包括在城市市区的范围内。

关于“农村和城市郊区的土地……属于集体所有”的争论，是中心论点。1982年修改宪法时，也曾有过两种不同意见。少数人认为，农村土地也应当一律收归国有。理由是：现在有一种不良现象，就是当国家征用土地进行国防建设和经济建设时，土地所有者漫天要价，每亩要几万元（七八十年代是一笔很大的价目）甚至更高的价钱，这样就妨碍了经济建设和国防建设的顺利进行。如果将土地收归国有，就可以解决上述问题。另一种意见认为，农村和城市郊区的土地还是应归集体所有，而不应轻易收归国有。理由是：农民从参加土地革命开始，为了打土豪、分田地进行了长期艰苦的斗争。如果今天突然宣布将土地收归国有，就会在农民心理上产生不良影响。而国家实际上也没有得到多少好处，因为土地还由农民去耕种、使用。要解决土地要价高的问题，应当用制定土地征用条例的办法解决，而不应靠随便宣布土地国有，宪法修改委员会采纳了后一种意见。

关于“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。合作化以前，农村这些土地都是农民所有，合作化特别是人民公社以后，这些土地实际上归集体所有了，是在1961年《人民公社六十条》中才明确规定的。1975年宪法规定，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜。

（以上资料，见蔡定剑著《宪法精解》第169～171页，本文有个别删改）

从以上资料中，不难发现，两种不同意见折射出不同的政治眼光、法律意识和民生倾向。简单地总结一下，最主要的是，由于时代的局限性、意识形态的倾向性和对于土地所有权的模糊性，直接导致不均衡地权、不正规法律条文的产生。

八二宪法的利弊在哪里呢？细究起来，还真是一言难尽。

八二宪法的亮点和有利的地方，主要有两大方面：一是首次明确规定了“城市的土地属于国家所有”，为社会主义的土地国有制奠定了基础，为城市大规模的城市基础工程建设、经济建设、房地产市场建设、公共利益事业建设和国防建设等扫除了土地利用的障碍——这种功劳确实很大，不可埋没；二是明确规定了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”“一切使用土地的组织或者个人必须合理地利用土地。”，就是对于城乡土地的合理使用、利用和土地使用权的保护作出了正确规定，特别是规定了禁止土地占有者、使用者不得自主转让土地。实际上，一方面名义上承认集体的土地所有权，另一方面却通过严格的限制性条件，特别是一律禁止任何单位和个人自由地、自主地买卖土地这一明确规定，剥夺了集体名义上的土地所有权，赋予集体以土地统辖共有权。所有这些，实质上形成了城市土地国有制与农村集体土地占有制并存的局面。

八二宪法的盲点和不利的地方，主要有两大方面：一是人为地制造了土地所有权二元化——城市土地归国家所有，城市郊区和农村土地归集体所有。成为世界上最模糊、最不均衡、最不公平的法律条款之一。这种条款，直接酿成了乡村、城市郊区与城市之间的地权严重失衡、农村集体与城市集体之间的地权严重失衡，甚至包括大镇与小镇之间的地权失衡、农村宅基地拥有者与城市屋基地拥有者的失衡。同时，法律又反过来规定了农村集体不得非法买卖、出租或者以其他转让土地，在潜规则之上增加了正规则，正反两个规则同时并举，成为世界上最自相矛盾的法律条款之一。所有这些，或自动抵消了法律的正面效力，甚至于确立了“反法律效力”。其负作用，远远不可低估。二是由于宪法是根本大法、母系大法，直接导致数十部涉土类法律法规有样学样，基于土地所有权二元化照猫画虎，酿成了巨大的法律包围圈和法律链条，盘根错节，一发而不可收拾。群体性法律法规共同造势，并且有物权法也加入进来，已经到了积重难返的地步，如果要修正从宪法到物权法等数十部法律法规，工程量浩大，十分棘手。这就意味着土地所有权这种最不公平合理的法律条款仍然要持续很长一段时间，仍然要丧失许多宝贵的修法机会，机会损失的成本不断加大且无以估量。

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