一．第一階段（1980－1997）：民間（市場）為主的合作

“香港因素”是深圳建立和發展的關鍵因素，在這一階段深圳的城市規劃和建設，均體現為“深圳－香港”取向，在港深邊境深圳一側，並沒有類似香港那樣面積很大的“禁區”，而是早就被開發為工業區和商業區，主要目的就是吸引國內外尤其是香港的投資。有研究者指出，“在早期的合作中，港深兩地的經濟發展水平相差懸殊，二者之間只能以前店後廠的方式進行，深圳作為香港的加工基地，其經濟活動只能圍繞香港經濟而運作。”[1]就兩地合作而言，深圳在這一階段主要是積極主動對香港開放，無太多限制地承接香港的產業轉移。

實際情況也是如此，深圳吸引的外資主要來自香港，從1979到1993年，香港對深圳的實際投資為38億美元，平均占深圳吸引外資的6成以上。港商看好深圳較低的地價、工資、成本和特區的優惠政策等，充分利用港深兩地存在的經濟落差，紛紛將生產工序轉移到深圳及周邊地區，而將設計、管理、營銷等服務功能留在香港，形成了“前店後廠”模式。以香港製造業轉移為主要內容的港深經濟合作，體現了東亞模式的產業分工與轉移發展機制的基本特徵，即多層次、梯度式、交替型的區域產業分工與轉移發展。

香港製造業大量遷往深圳和內地，對深圳而言是工業化進程明顯加快，並在很短的時間內取得了巨大成績；對香港而言則是完成了產業的又一次轉型，即由製造業轉型為服務和金融業。香港政府統計處數據顯示，1980年製造業生產總值是310億港元（以當時價格計算），佔香港本地生產總值的22.8%，到1997年製造業生產總值778億港元（以當時價格計算），只佔香港本地生產總值的的6%，空洞化了香港的工業，也促使香港進入了第三次經濟轉型，由製造業轉到服務及金融業，[2]1997年服務業在香港生產總值中的比例高達86%。港深之間這一階段以產業轉移和承接為主體的合作，對香港和深圳都產生了重要的影響。有研究者認為，“如果說香港因素是深圳經濟起飛的重要條件，那麼同樣可以說深圳因素也是香港持續繁榮的必要保證。”[3]

在中國改革開放的大背景中，起主導作用的，或者說港深合作的主要動力來自民間和企業。在此階段港英政府和內地政府之間並沒有密切的溝通，兩者之間更缺乏主動的制度性互動。港英政府從未把香港和珠三角的利益當作是一個整體。在香港回歸前，港英政府基於特殊政治背景和立場，與中國內地極少溝通和合作，即使是與香港一河之隔的深圳也是如此。自中國改革開放後第一個香港政府與內地地方政府的正式合作，是香港和廣東省人民政府在1990年成立的聯席會議，專責兩地間環保事項。當然，由於兩地的經濟和人流關係愈來愈密切，促使香港和深圳政府逐漸在一些必須銜接的領域上有事務性和功能性的交往與合作。合作事項中包括跨境基建、口岸運作、環保問題、深圳河治理和中英街的開發。這些合作基本上是圍繞邊境一帶，而且是為瞭解決已發生的問題才由兩地有關部門出面商討，兩地政府在宏觀層面的合作並不積極。[4]

因此，這個階段港深合作實際上是在大的開放環境中，利用兩地毗鄰的地理優勢和華僑眾多的血緣優勢，按著市場經濟規律開展的合作，或者說是港商主導的合作。合作的範圍主要以製造業為主，而且只是簡單的“廠店”合作，有分析指出，“香港製造業內遷，只是傳統低成本經營策略與密集型生產模式的轉移，沒有產生技術進步、工業升級的積極結果，這就延誤了本應建立在工業升級基礎上的產業轉型，留下泡沫經濟的隱患。”[5]這一隱患，在港深合作的第二階段表現得更為明顯。

儘管如此，港深兩地在這一階段的合作中，均實現了各自的基本目標和利益訴求，為今後的發展和合作奠定了良好的基礎。對深圳的意義則更為重要，在以製造業為主的工業化進程中，與之相關的物流、金融等產業得以建立和發展，工業化促進了城市化，基礎設施建設和相關服務業也得到了一定的改善和發展。更為重要的是，兩地的經濟發展和區域合作在當時成為中國內地的典範和風向標，成為中國改革開放歷程的縮影，對區域經濟發展產生了強大的影響和輻射。

二．第二階段（1997－2003）：調整時期的合作

客觀地說，深圳發展的黃金時期，是1980年代到90年代初期，這個黃金時期的關鍵因素就是深圳得到了中央的全力支持。但1993年後，國家對外開放的優惠政策向上海和長江三角洲地區傾斜，始於1993年北京學術界的“特區還要不要特下去”的爭議，對深圳的定位和發展提出了尖銳的質疑，雖然中央表態“特區還要特下去”，但深圳此後所獲得的特殊政策遠少於80年代，有些政策反而被取消而轉賦予上海。1998年國務院特區辦被撤銷，1999年中國加入WTO的步伐加快後，經濟特區在中國改革開放中的作用開始弱化。深圳需要更多依靠自身的力量來重新定位自己的角色和規劃未來的發展，從此進入了艱難的調整期。

與此同時，香港在1997年回歸後不久，就遭遇東亞金融危機的巨大衝擊，整體經濟出現低迷，製造業外遷、產業空心化加劇了香港經濟的脆弱性。同時香港也受到中央政策調整的影響。如有分析指出，為了確保1997香港回歸時的經濟繁榮，中央政府推動龐大的資金投入香港。香港回歸後，中央政府無需以資金投入來支撐香港在回歸時的繁榮，政治考慮已經改變，隨著中國大陸進一步開放，香港的中介地位下跌，內地外流資金也減少了以香港為終點站。[6]在政府層面，回歸後的特區政府依然存在港英政府時期的管制慣性，奉行“積極不幹預”的小政府大市場的政策，強於執行而弱於決策，特別是因多種原因無法進一步加強與內地的經濟聯繫。對於與內地的溝通，更多的是中央層面，原以為香港回歸後會如期而至的港深兩地政府之間的密切交流，並沒有如期實現。相反，港深兩地政府由於各自遇到了嚴峻的挑戰，因此重點均放在如何解決各自的問題上。

就港深經濟合作而言，這一階段的合作仍然表現為市場導向、民間推動、港資主導等特點。在合作的推動力與合作主體層面上，主要局限在民間層次和企業層次，由政府推動的兩地合作不多；在合作的內容上，一是局限在以製造業為代表的產業領域，在運行機制上的合作較少；二是局限在部分生產場所、口岸設施和交通、水電等城市基礎設施硬環境方面，而城市功能與城市規劃方面的合作較少。此外，跨境服務能力的限制阻礙了兩地合作在現有基礎上的進一步擴大，兩地在合作意識上也缺乏對合作由低層次向高層次轉換的共識，這些都程度不同地影響了港深合作的進一步深化和擴展。

就產業轉移發展規律來看，在1990年代以後，港深經濟合作的基礎已經發生變化。隨著全國改革開放新格局形成，深圳由於特區優惠政策而具有的人工、土地等比較成本優勢消失，使得深圳特有的區位優勢相對下降，香港資本跳過深圳而北移珠三角地區和廣闊內地，使得仍以勞動密集型製造業為主體的港深經濟合作出現相對停滯；填補因勞動密集型產業北移而出現的空缺，迫切需要在兩地合作中形成新的主導型合作產業，但在缺少政府參與的前提下，1990年代初香港部分服務業功能轉移到深圳的勢頭未能持續發展，也未能起到像製造業轉移那樣的產業帶動作用，兩地在合作領域擴展上出現相對停滯；港深兩地業已形成的以“前店後廠”為標誌的垂直分工型經濟合作格局，迫切需要通過兩地產業的提升而推進到新階段。儘管雙方有識之士紛紛提出應利用兩地的比較優勢，大力發展高新技術產業，但同樣由於沒有政府介入，使得港深產業合作仍然停留在原來的水平和層次上，出現在合作層次上的相對停滯。

     當然，相對停滯並不等於經濟不發展，也不等於港深合作完全停頓，兩者之間的市場力量仍在“有機”地整合。1997–1999年間深圳實際利用港資相當於之前18年間（即1979–1996年）總額的六成。1999–2003年，深圳外商直接投資（Foreign Direct Investment）總額，香港投資佔了80%以上[7]。根據香港工業總會的調查，在2002年，香港公司在深圳顧用的內地工人數目是258萬人，僅次於在東莞的403萬人。[8]2003年深圳對香港出口和由香港進口額分別為264億美元和204億美元，佔全年出口總額的41.9%和進口總額的3.7%。[9]

此外，經濟關係由單向轉為雙向。經過多年的高速發展，深圳本土的企業也發展起來，不少企業為了拓展海外業務，紛紛到香港投資、開辦了貿易、地產、服務及工業相關的企業。深圳的駐外企業中，有差不多一半是設在香港[10]。由1996–2004年，共有10間深圳國企和民企在香港上市，它們在2007年3月的市值是187億港元。此外亦有一些深圳的中資紅籌股企業在香港上市。[11]

回歸後兩地的人流更多，更頻繁。香港規劃署在1999、2001和2003的跨境旅運統計顯示，跨界旅客數目不斷上升，在兩星期的調查期期間，跨界旅客數目由1999年不足350萬人次，上升到2001年的470萬人次和2003年的540萬人次；而香港到深圳的旅客由1999年佔總跨界旅客的59%，上升至2001年的61%和2003年的67%。[12]在2001年落馬洲口岸開通了皇崗巴士，使用落馬洲口岸的旅客不斷上升，2003年更延長開放時間至24小時。[13]香港人到深圳變成經常性及日常生活，大批香港人特別是新界地區居住的香港居民，到深圳買菜、食品、衣物及其他日用品。因此，羅湖商業城和東門的商店街成為了港人消費的熱點。2000年港人在深圳購物消費估計達到294億港元，到2002 年則突破350億港元。[14]當時，香港有一些人憂慮，這情況會衝擊香港新界北區的市場。由於香港經歷了1997年的亞洲金融風暴和2003年的SARS，經濟衰退，大量香港人北上到經濟繼續繁榮的內地尋找工作。2001–2003年之間，香港人跨境上班上升了1.5倍（由17.1萬人次升至42.1萬人次）。[15]在2003年1月至3月間，共有9萬香港居民於統計前12個月內曾在深圳工作，佔香港居民在外工作總數的37.8%，深圳是最多香港居民工作的內地城市。[16]還有不少香港居民搬到深圳居住，香港規劃署推算，2003年共有1.6萬香港人居於深圳（佔香港人居於內地總人數的25.6%），比2001年的8,000人上升了94%。同年，香港人在內地的21.5萬自置住宅物業單位中，有4.4萬個單住位於深圳；另外，在3.6萬個港人在內地租住物業單位中，1.5萬個單住位於深圳。

在這一階段，深圳的經濟仍以較快速度發展，1980年港深GDP之比大約是1：540左右，2003年已經迅速縮小到1：4左右，這個階段深圳的港口物流業獲得長足發展，高科技產業也初具雛形，金融等服務業進一步提升，在GDP中的比例持續上升。而香港憑藉自己的優勢產業、開放的市場制度，仍在世界和中國的經濟中佔有重要位置。需要指出的是，此階段深圳較之與香港的後發優勢，使深圳在港深合作中的地位和角色有所改變，即這一階段深圳的經濟發展表現出了與香港的適度“游離”，形成了具有相對獨立性的部分產業，如高科技產業，以及一定程度上與香港形成競爭的港口物流等產業，這使得深圳在與香港合作中的話語權有所加重，雙方不再是初期的類似於產業垂直分工的合作，而是在地位相對平等基礎上的合作，這為第三階段的港深合作奠定了一定的基礎。

回歸後香港特區政府的主要官員希望積極與內地合作發展，1997–2001年的施政報告提出香港需要積極發展與內地的關係。在1998年3月成立了粵港聯席會議。港深兩地政府的溝通與交往活動有所增加，警務、水務、基建、環保、衞生、城市規劃等部門之間的交流也增加了。例如香港警務署與深圳市公安局通過交流活動，擬定共同打擊跨境犯罪的計劃。港深合作再不只限於邊境有關的領域。但是總體的合作並不完全滿意。有學者認為雖然香港與珠三角城市的關係重要，但是內地政府的心態仍然是自我中心，沒有真誠對話。[17]例如，1996年和2004年完成的《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》，廣州被規劃為珠三角城鎮群的中心，而1996年的規劃並沒有充分考慮香港的角色和影響，規劃的發展走廊從廣州向不同方向輻射。另一方面，香港的司法和行政與內地截然不同。香港政府和深圳政府的優先考慮事情都有所分別，例如深圳規劃局曾經表示希望會展業、運輸建基、金融、旅遊業和信息產業成為港深合作的重點項目，但這不等於香港方面也有同樣想法。深圳較香港政府主張經濟發展和參與商業活動；香港政府的角色是鼓勵商業但盡量不涉及商業活動。這些障礙使兩地間的人流、資金流、信息流和物流並不能暢通無阻。

此外，在香港回歸初期，有些香港政府的官員仍然保存港英政府時代的思維，不願與內地有太多的合作，就算當時的特首希望能與內地更緊密合作，仍有人懷疑深圳的合作提議的目的，他們不願意跨境融合，憂慮香港與內地關係過於密切，會失去香港政治和社會的獨特性，成為中國一個普通的城市。直至2001年，香港政府對於與內地合作的態度產生了根本的轉變。而且經過亞洲金融風暴和SARS後，香港人的“大香港”想法有所改變，他們醒悟到香港需要與內地融合才能促進香港經濟。

三．第三階段（2003－）：民間和政府共同推動的合作

2003年香港與中央政策的“更緊密經貿關係安排（CEPA）”,以及港深兩地政府簽署的“1+8”協議（《深港兩地政府合作備忘錄》及相關協議），標誌著港深合作進入新階段。這個階段的最大特點，就是港深之間此前由民間（市場）為主導的合作的基礎上，又增加了政府層面的合作。或者說，此前港深政府層面合作的缺位，在這個時期已經到位。

CEPA的最大價值，在於它是內地在WTO框架下，按照國際慣例實現香港與內地更緊密經貿合作，既保證了中央繼續給予到內地從事經貿活動的港企以特殊的待遇，同時又沒有違反WTO原則，相對於過去由政府自行制訂和給予的特殊政策來說是一個實質性的制度提升。CEPA的實施不但可以在合作範圍上極大地拓展了港深合作的範圍和領域，而且在合作深度上也取得了更具實質意義的進展。CEPA的國際規則和國際慣例的特質，從制度上確保了港深合作的順利開展。[18]

CEPA和港深“1+8” 協議在合作內容上涉及了眾多領域，而且還可以根據實際需要不斷增加新的內容，從而為港深合作提供了一個開放式的合作空間，極大地拓寬了港深合作範圍。從創新合作機制來看，“1+8”協議專門闡述了港深合作機制，強調在粵港合作的框架下，港深雙方可以就涉及到兩個城市的合作內容進行深入探討，這實際上突破了長期以來兩地合作中的界限，尤其是突破了港深之間在合作對話中的不對等和間接對話機制，為雙方建立直接對話平臺和合作機制開闢了新的路徑，從技術上看有利於創新港深合作機制。[19]

有研究認為，“1+8” 協議是港深合作在CEPA和粵港合作框架下邁出的重要一步，標誌著兩地合作進入更高層次、更寬領域、更大空間的新階段。“1+8”協議明確提出了港深合作的前提和基礎，就是要維護和發揮香港在大珠三角和泛珠三角地區的龍頭作用，實際上是希望把穩定和繁榮香港列為國家戰略的同時，也把港深合作提升到了國家戰略的高度，[20]雖然這種希望還需要中央政府的首肯。

增加了政府層面的港深合作最大的優勢，在於可以全方位整合各方面的資源，把來自民間、企業、研究機構等的各種動力整合成合力，推動港深合作更快更好地發展。“1+8”協議簽署以來，港深兩地政府建立了固定的溝通交流機制，彼此加強了城市規劃、產業規劃等的溝通和討論，很多事關港深兩地的重大問題提到了政府的議事日程，如西部通道的協作、東部通道的論證、河套地區的開發、港口之間的分工、攜手共建深港創新圈等。港深兩地正在“一國兩制”的框架下探討如何實現兩地經濟和生活的一體化。2003年深圳皇崗口岸實行24小時通關，被認為是“深港合作的一個新的里程碑”。

這個階段值得一提的是，港深兩地政府簽署了《“深港創新圈”合作協議》。2005年7月，深圳首次提出“深港創新圈”概念，2006年又將加快建設“深港創新圈”寫入了市委市政府1號文件，2007年5月21日雙方就簽署了《“深港創新圈”合作協議》，比較邊境一些問題尤其是河套地區開發的曠日持久，深港創新圈（Shenzhen/Hong Kong Innovation Circle）的進展可謂神速。

《“深港創新圈”合作協議》被納入“內地與香港科技合作委員會”合作框架之下。深港創新圈的基本定位,是以科技合作為核心，以政府為主導、民間為基礎、市場為準則，以邊界地區為紐帶，以港北教育研發集群及深南產業集群為主軸，以珠三角為縱深，全面推進和加強深港科技、經濟、教育、商貿等領域的廣泛合作，加快建設在國際上有較大影響、在國家戰略中有重要地位、對區域發展有突出貢獻、創新資源最為集中、創新活動最為活躍的“半小時深港創新圈”、改革創新“新坐標”和泛珠三角地區經濟共同體。目標是使深港創新圈在國際上有較大影響，在國家戰略中有重要地位，對區域發展有突出貢獻。在《“深港創新圈”合作協議》中，港深雙方達成了17項共識。[21]儘管這17項共識主要體現的是如何促進港深科技創新，但很重要的一點是，科技合作除了具有自身的特點之外，還有所有領域合作的共性，因此科技合作障礙的突破和問題的解決，將為其他領域合作的深入提供借鑒和經驗，其合作效應的外溢、擴散和複製，是非常值得期待的。[22]

雖然從制度上看，港深兩地政府間的合作取得了極大的突破。但從數據上看，香港在深圳經濟發展的重要性在進一步下降。香港資金到深圳投資一直保持增長，但是香港佔深圳的總外來投資額的比重正在下降，而新加坡、台灣及日本的投資額比重不斷上升。新加坡在2006年對深圳的實際利用外資增長率更超過100%。[23]在2004年深圳關區港商投資企業註冊數和投資金額分別是431間和4.72億美元，分別較2003年下降了62%和71%。[24]截至2004年，香港在深圳投資的企業已逾1萬間，約佔在深圳投資外企總數的75%；總投資額逾350億美元，約佔深圳外資投資總額的68%。有分析認為此情況是因為港資在深圳投資已近飽和；經香港投資內地的外資開始減少和深圳積極吸引香港以外其他外來投資，營造多元化的投資主體。[25]此外，深圳的土地和勞動力緊張，深圳市又提出要把低技術、低增值和高污染的工業搬到其他地區，並對留在深圳的工廠收取高昂的環境保護費用，因此以低增值高污染為主的港資廠商需要把工廠搬到廣東省其他地區或甚至其他省份。

總的說來，雖然兩地的合作在現實中存在諸多不盡如人意之處，但新階段的港深合作，是全方位、多層次的合作，是在產業、城市功能和制度層面不斷擴展和深化的合作，是在“一國兩制”框架下朝著共同建構“港深都會”方向發展的合作。這種合作將有利於促進兩地經濟的發展，不斷提升兩地在國際和國家經濟中的地位，不斷擴大兩地在區域經濟發展中的影響力和輻射力。例如香港規劃署與深圳規劃局在2006年聯合委託顧問公司進行蓮塘/香園圍口岸的可行性研究，共同進行跨境基建規劃。香港投資推廣署及深圳市人民政府2004年6月合作，在東京成功舉行投資環境介紹會。提出了14年的西部通道在2007年終於開通，“一地兩檢”也得以順利實施，預計香港與深圳的交通運輸會更方便，減少貨櫃車經文錦道或落馬洲往返港深對深圳市內所造成的交通壓力。[26]