党政干部选拔提名制度刍议

中国梦由习近平总总书记于2012年11月29日正式提出，是中国共产党在新时期的重要指导思想和重要执政理念。中国共产党第十八次全国代表大会以来，习总书记把“中国梦”定义为“实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大梦想”，并且表示这个梦“一定能实现”。“中国梦”的核心目标也可以概括为“两个一百年”的目标，也就是：到2021年中国共产党成立100周年和2049年中华人民共和国成立100周年时，逐步并最终顺利实现中华民族的伟大复兴，具体表现是国家富强、民族振兴、人民幸福，实现途径是走中国特色的社会主义道路、坚持中国特色社会主义理论体系、弘扬民族精神、凝聚中国力量，实施手段是政治、经济、文化、社会、生态文明五位一体建设。

实现“两个一百年”的奋斗目标，开启了实现中华民族伟大复兴中国梦的新征程。而要实现中国梦，关键在于汇聚老百姓的智慧和力量。要做到这一点，靠的是人，是各级党政干部。因此，选拔任用党政干部具有非常重要的意义。

“初始提名”制度是目前我国党政干部选拔制度的子系统，是干部选拔任用的初始阶段，是选拔任用干部工作的首要环节，在等额选举的前提下，更是选拔和任用干部极其重要的组成部分，直接关系到干部选拔的过程和结果。建立初始提名制度，规范初始提名工作，研究、探讨、完善干部选拔的初始提名制度对新时期如何选拔任用干部，具有很强的现实意义与实践价值。对于实现“坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，培养造就高素质干部队伍”的良好局面极其关键。2010年以党中央、国务院的名义制定颁布的《2010─2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中对规范干部选拔任用提名制度做了细致的要求，把建设主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度，作为党政干部选拔任用制度改革重点和突破项目之一。依照该文件的精神，在干部选拔任用工作的实践过程中，必须清醒地认识到在“由谁提名”、 “提谁的名”、 “如何提名”等核心问题上还存在瑕疵。虽然初始提名选拔任用干部在《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）中已有明确的规定，但在具体操作中，在较大范围内依然存在提名人选得不到群众认可或具有极大争议性等一些带有根本原则性的问题。干部选拔任用过程的科学与民主程度，关乎干部选拔任用的质量，影响党的信誉和形象。因此，很有必要对干部选拔任用初始提名制度进行深入地研究与探讨。

当前存在的问题及原因分析

1.初始提名渠道太少，选人用人视野受限

目前，干部选任初始提名人选的产生渠道主要有三条：一是结合干部年度考核，并依据干部群众无记名投票推荐结果确定初始提名人选；二是基层党组织（仅限于党委、党组）推荐；三是个人推荐（仅限于正科级实职领导）。从理论上来看，干部选任初始提名人选的产生方式主要是以民主推荐结果为依据，其具体的方法是：组织部门先到空额单位组织民主推荐，再综合民主推荐情况、日常掌握情况及实际绩效考核结果确定推荐对象，最后组织民主会议提名考察对象，一般为等额提名。然而，在具体操作与实践中，不论采用何种推荐方式，初始提名权始终掌握在个别党政领导（尤其是一把手）手中，始终是“少数人在少数人中选人”。因此，初始提名的现行制度和程序方法迫切需要进行改革。

2. 初始提名民主基础不牢，衡量标准不够明确

近年来，从中央到地方虽然加大了干部选任工作的透明度，提高了群众的参与度，但群众仍然对组织部门选配干部存有一定疑虑，仍然没有完全消除对干部选任工作的“神秘感”。虽然单位每年结合年终考核或干部推荐大会组织若干次民主推荐提名大会，但由于群众识人标准不一，且推荐的范围相对较大，推荐人选的得票很容易分散，群众意愿也难以集中，而最优秀的人也不一定能够得到最多提名。有时候推荐提名活动比较突然，群众对拟任职位及资格条件等还没有完全了解清楚，结果不一定能推出最合适的提名人选。另外有些群众对提名权的认识不明确，参与选择的积极性不高，即便参与也是处于被动，影响干部选任的准确度，增加干部选任的风险成本。比如，某地区公开提名18个正县级职位，但从推荐预告发布到整治进行推进两周，许多领导干部对许多岗位都提不出合适人选，尤其是一些县市人大、政协的老领导填写的职务推荐表上出现许多空白。参与选任干部的主动性和积极性还不高，干部提名制度缺乏广泛的制度基础和社会氛围。另外，在规模大的单位，干部之间相互了解不够，那些群众基础好的干部往往善于交际而不专心于工作，这也影响了民主推荐的质量。

3.初始提名程序可操作性不强，提名环节缺乏约束

《条例》规定“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象”，即“先民主，再提名”。在实际中，有不少情况是“先提名，后民主”，即先确定推荐干部的目标单位，再进行民主推荐和民主测评，使民主推荐提名工作流于形式。从推荐提名方式来看，既有组织行为，也有个人行为；既有正式的书面形式，也有个别领导的口头推荐等，各不相同，没有严格、统一的要求。此外，按照什么比例产生提名人选没有硬性规定，缺乏严格的选拔干部流程。

4.初始提名责任主体不明确，失察失误责任难追究

由于动议主体不明确，常带有一定的随意性，加之准备仓促，既影响干部选任的质量，也容易使动议权被少数人操纵利用，从而助长了干部选任工作的不正之风。提名的多样化和复杂性导致了提名权的责任主体很难确定，使推荐者只行使提名权力，却不承担提名责任，对于推荐造成的失察失误的过错也很难追责。少数领导干部在干部选任中掺杂个人意志，通过“走程序”的形式实现个人目的，造成“程序上看似中规中矩，实质上体现个人意志”的现象。

5.初始提名制度体系不够健全，缺乏监督机制

干部选拔任用初始提名，是干部选任工作的启动程序。领导干部特别是“一把手”对本级党组织管理的干部提拔任用有很大的决定权和选择权，对上级管理本地本单位干部的提拔也有重要的建议权。“一把手”坚持要提拔的干部，在召开委员会或常委会时，其他委员一般很难提出异议，即使有提出反对意见，往往也难以采纳。这样一来，一些跟领导关系比较好或领导身边的干部往往先于其他干部提名推荐并得以重用。而一些干部就会想方设法投领导所好或接近领导，以达到提拔任用的目的。对“一把手”的用人行为缺乏有效监督，就会造成干部任用风气不正和出现跑官要官现象，容易滋生腐败。