高速公路信托基金不仅通过燃油税保障了高速公路网的建设和后期维护的资金来源，而且提高了税收的透明度，避免了公路建设、运行等过程中的腐败，使公路交通更有效率。

　　文/冯跃威

　　不知什么时候，实现欧美汽车文明的梦在中国的大地上也开始蔓延了。

　　由于大力发展汽车产业，在中国，拆院墙扩建市政路、迁村落营造高速路。公路建设势如破竹，所到之处无不为之避让。尽管如此，在美国，一踩油门便可通行全美。可是在中国却需要数不尽的刹车交费方能成行。此外，凡遇雾霾、塞车、停车难、过路费贵甚至是通货膨胀等问题时，都会将根源粗暴地归于公路建设，甚至是使用的燃油上。

　　中国的高速公路不仅变成了与公路相关群体谋利的工具，也成为政府宏观调控的利器。一方面，为拉动内需，每到法定长假时就以政府令的形式取消高速公路通行收费。不仅侵害了股份制高速公路上市公司合法权益，而且造成了异常上升的交通事故率和部分路段的无序拥堵。另一方面，获得专营权的高速公路建设者即使已经全部收回了公路建设的投资，甚至超过了市场平均收益率，可也不会轻易将公路自由通行权回馈给社会。而是会以公路日常养护的名义，依专营的特权继续向过往的车辆收敛超额的利润。

　　由此看出，中国的汽车文明没有如期而至，却滋生出了新的社会低效，甚至是腐败问题。其实，历史上老牌汽车文明的国家也曾走过类似我们今天的路径，但他们通过顶层设计，用立法的方法比较好地解决了这个问题，特别是在美国。

　　早在1934年美国就开始征收联邦燃油税，并用于高速公路建设。后因二战和朝鲜战争，大量联邦燃油税被挪做战争，使高速公路建设几近停滞。直到1953年朝鲜战争束时，不仅30年代计划的4万英里州内高速公路系统仅完成了1%，拥有一半世界工业生产能力的美国立即陷入了囧境。原因在于，一方面，欧亚各参战国战后总需求和购买力不足，另一方面，美国本土超大规模富裕产能的停工又直接影响到经济增长和就业，不仅军事工业的订单大幅减少，战争时期的装备被闲置还构成了这些资产折旧的巨大财务负担。

　　为了解决这一问题，尽管美国在国际上除了推行包括马歇尔计划、扶持企业走向全球以及用朝鲜战争消化过剩产能外，将以前苏联为代表的共产党社会主义集团设为新敌，用以继续维系其庞大军事工业存在的合理性与外部需求。但都无法消化完美国战争机器的产能。为了填补空白和拉动内需，美国重新推进了建造贯穿全美大陆的高速公路系统的计划。

　　由于1934年联邦燃油税税基太低，且仅有50%参股私营公路公司，加之因战争常打白条。不仅在使用上不规范，且融资规模过小。所以，1956年，美国通过立法建立了高速公路信托基金，加强了高速公路项目对公共财政的要求权。联邦在洲际高速公路项目支出中的份额也从50%上升到90%，减少和避免私营投资者为了收回投资而增设的公路收费站。

　　1957年，又提高了联邦燃油税的税率，从每加仑1美分提高到5美分。每年在该项目上的支出从1956年法案实施前10年间的25亿美/年元增加到了120亿美元/年。一举改变了投融资、建设和运营等机制，保障了高速公路建设的提速。因为高速公路信托基金对公共交通项目开放，到1973年80%的洲际高速公路系统已完工，另外16%也在建设中。

　　1993年，在高速公路系统建成后，美国通过修改法案，将该信托基金的14%留给道路养护和建设专用，其余86%被上交美财政部，作为普通收入，改善了长期捉襟见肘的美国财政状况，也为克林顿总统第二任期末实现财政盈余做出了贡献。

　　从政府层面看，在消化富裕产能和拉动内需时，需要从可持续发展的顶层设计上通盘考虑，设计出具有最高约束力的制度安排，减少或规避临时起意的政府令，使整体社会运行更加高效。

　　从实施绩效看，通过顶层设计的高速公路信托基金不仅消化了二战和朝鲜战争后的部分富裕产能，而且让该基金帮助美国人实现了汽车梦，促进了美国人实现居住在低密度人口郊区的夙愿。此外，美国通过燃油税保障了高速公路网的建设和后期维护的资金来源，也提高了税收的透明度，避免了公路建设、运行等过程中的腐败，使公路交通更有效率。

　　最重要的是，它通过燃油税喂养的高速公路信托基金实现了谁使用谁买单，谁消费谁付费的公平原则。

　　

　　本文刊于《中国石油石化》2013年第10期。