养老保险的问题，涉及到公平与效率。要想在同一个制度框架中，同时解决公平与效率的问题，至少迄今为止，世界上并没有成功的先例。

　　因此，世界上比较成熟的养老保险制度，都分为“基础养老保险”和“补充养老保险”两个部分。这种以分而治之为特点的基本模式是：基础养老保险主要体现公平，效率次之；补充养老保险主要体现效率，公平次之。

　　基础养老保险要体现公平，就要有再分配的功能。通常的做法是通过国家财政补贴，以转移支付的方式，使得缴纳保险费较少的低收入群体的基本生活需求也能够得到切实保障。我们常说的“社会统筹”实际上应该从这个角度来理解，也就是说，社会统筹是由劳动者个人、用人单位和国家财政三方面来承担的，这与《社会保险法》中的表述也是一致的。

　　“个人账户”的本意应该是“自己存钱自己用”，并不具备再分配的功能，所以将个人账户的方式纳入基本养老保险，并不妥当。

　　以上所述，似乎都是关于养老保险最基本的常识。但是，遗憾的是，真到了考虑制度安排和政策设计时，却常常会被忘记。

　　当前，解决养老保险“双轨制”的呼声很高。但是，实际上还有“三轨”、“四轨”……有研究表明，中国的养老保险实际上分为七大块，一是公务员，二是军人，三是事业单位人员、四是企业职工、五是农民、六是农民工、七是城市居民。这七大块的筹资方式和运行机制各不相同，形成了实际上碎片化的“七轨制”。这样的 “七轨”代表了当今中国七种“社会身份”，而不同的“社会身份”则最终决定了差别较大的养老保险待遇——这显然不公平。

　　现在我们解决“双轨制”的政策思路是将事业单位人员统统纳入“社会统筹＋个人账户”的城镇职工养老保险制度中，试图用同一个制度框架来解决“公平”问题。这个改革思路可能会事与愿违，因为我们还处于市场经济条件下“按劳分配”的社会主义初级阶段，所以其中必定还会涉及到“效率”问题。有研究表明，当前中国至少有2000多万的国家工作人员已经被纳入城镇职工养老保险制度，但这似乎并没有使“双轨”之间的差距消弭。

　　国际经验是值得重视和借鉴的。所以，养老保险制度改革的理想目标是：将养老保险制度分为“基础”和“补充”两大部分：

　　基本养老保险，社会统筹，现收现付，保障基本生活需求。全国人民不分身份、职业，都以中华人民共和国公民的资格缴费参保，个人缴费与企业无关。企业缴费按利润大小，由国家直接向企业收缴。这一层面要讲公平，从国家领导人到偏僻山村的老农民，待遇应该基本上在同一水平上。基本生活需求是可以定量的，可以按生活必需的商品和服务来计算，然后区分地区差别，再按物价指数逐年调整。

　　补充养老保险，或称职业年金。个人账户，储备积累。用人单位和劳动者根据自己的需要和能力，自愿参加。这一层面与效率挂钩，多交多得。由政府立法监督，但由市场运作。政府指定有资质的银行、保险公司或其他金融机构参与运营，用人单位按职工的意愿选择承保机构，签订协议，并允许退出和重新选择。