城镇化率已迫近50%的临界点，发展模式应由“增长导向”转为“民生导向”。

　　陈谊娜 郭洪海 李垚/文

　　2011年城市蓝皮书于8月3日发布，这是我国发布的第四部城市蓝皮书，主题为“聚焦民生”。专家指出，我国城镇化率已迫近50%的临界点，城镇化发展模式应由“增长导向”转为“民生导向”，民生型城镇化将成为当前我国城镇化的战略抉择。

　　“增长导向型”走向尽头，城镇化率迫近50%关口

　　改革开放30多年来，我国的城镇化走的是一条以农民工大量进城、城市规模快速扩张为主要特征的城镇化道路。蓝皮书认为，这是一种典型的“增长导向型”城镇化模式，它推动了生产要素在城镇的快速集聚，提升了我国经济发展的整体效率；同时，也导致各种政绩工程、形象工程大行其道，浪费了财力、物力，挤压了民生资金投入，造成城镇“千城一面”，以及对生态环境、历史文化、民族传统的破坏；此外，“增长导向型”城镇化还带来了一系列社会问题，如农民工融城问题、失地农民问题、拆迁问题、城镇体系不合理问题等。

　　由此，民生保障和民生服务面临的形势也愈发严峻：你是“蚁族”，我是“孩奴”；我住“城中村”，你在“被上楼”；你到北京地铁口“看瀑布”，我在上海拍下“最贵的铁皮”；择校费永远“牛市”，“黄牛号”供不应求……毋庸置疑，增长型城镇化在迅速改变城市面貌，拉动城市经济高速增长的同时，也为未来城市健康、可持续发展埋下了诸多隐患。

　　而根据第六次人口普查数据，2010年我国居住在城镇的人口接近6.66亿人，城镇化率达到49.68%，这意味着2011年我国城镇化率将跨越50%的临界点。之所以将50%作为临界点，一方面，如中央农村工作领导小组副组长陈锡文所言，跨过临界点意味着我国城镇人口数将首次超过农村人口数；另一方面，据中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯解释，30%－50%是城镇化加速推进期，而50%－70%则进入减速推进期。因此，无论从城乡统筹的角度，还是从城镇化自身发展规律的角度，50%的城镇化率都将是我国城镇化进程的重要拐点。

　　“民生导向型”登场，城镇将让生活更美好

　　如何平稳迈过50%城镇化率的关口？如何在城镇化的减速推进期提升城镇化的质量和内涵？如何从根本上解决目前城镇化过程中出现的矛盾？中国社科院常务副院长王伟光提出，要转变城市发展的理念，回归城市发展的本质，走民生型城镇化之路。

　　与城市发展理念的转变相呼应，城市蓝皮书关注的主题也在不断延续、深化和细化。从2007年我国发布首部城市蓝皮书至今，已有四部蓝皮书相继出炉：第一部关注城市的科学发展；第二部侧重城市的转型发展；第三部明确城市要从规模扩张向品质提升加速转型；第四部则具体指出，要关注新时期城市发展中的民生问题。2011年城市蓝皮书认为，所谓民生型城镇化，就是以民生为根本导向的城镇化。

　　民生型城镇化之路具备以下特征。一是以民生改善为根本目的的城镇化。不单纯追求城镇化的速度，不单纯从经济效率的角度推进城镇化进程，更关注城镇化进程中居民生活质量的提高。二是可持续的城镇化。不以牺牲生态环境为代价，是资源节约环境友好、具有可持续性的绿色城镇化。三是共享型的城镇化。是城乡融合、区域协调的城镇化。民生型城镇化强调全民共建共享，城市原住民和新进城人口、城市人口与乡村人口共享城镇化的文明成果。四是推进和谐社会建设的城镇化。注重协调城镇化过程中的各种利益关系，化解各种矛盾，努力实现城镇化进程与和谐社会建设的统一。五是以民为本的城镇化。居民的意志得到体现，人民群众当家作主的权利得到保障。

　　此外，据中国社科院城市发展与环境研究所副研究院单菁菁介绍，作为蓝皮书的又一亮点，“2011年中国城市科学发展指数”将对民生型城镇化的发展情况作出比较科学、综合的评价。

　　事实上，近年来我国已经从政策机制和实践操作两个层面，对民生型城镇化进行了探索，并取得了一定的成效。“新市民运动”助推农民工融城；“和谐征地”、“和谐拆迁”典型不断涌现；“宜居城市”、“幸福之城”更加名副其实……特别是在一些大城市，政府在发展思路上已经有所转变。中国人民大学区域与城市经济研究所所长孙久文举例说，今年上半年，北京市的经济增长速度排在倒数第一，说明政府已经不单纯着眼于把城市规模做大，而是把更多精力投向了改善民生方面。

　　住房和城乡建设部政策研究室主任陈淮强调，改善民生不能仅仅立足于主观愿望、立足于财政，宽马路、大广场。在一场汶川大地震后被证明是城市减灾必不可少的民生设施。这说明，民生型城镇化要立足于科学、立足于客观规律。

　　2010年上海世博会的主题是“城市，让生活更美好”。现如今，通过走立足于客观规律的民生型城镇化之路，我们有理由相信，在不久的将来，城镇，将让生活更美好。

　　“民生型城镇化”而今迈步从头越

　　诚然，我国对民生型城镇化模式的探索，总体上还处于起步阶段，存在诸多问题。

　　政策机制创新多数停留在原则性层面，可操作性的具体规定还比较少。目前，地方政府在推进城镇化建设过程中最主要的抓手还是城市基础设施建设，建设资金筹集始终是困扰城市经营者的头等大事。在资金有限的情况下，如何平衡“建设”和“民生”，完全依靠地方政府的“觉悟”。

　　民生型城镇化道路的探索只是在部分地区、部分城市取得了一定成效，尚未成为全社会普通的努力方向，许多地区、许多城市还沿袭着传统城镇化模式的思维方式。我国区域发展不平衡，中西部地区发展落后，城镇化率低于全国平均水平。在东部地区即将跨越城镇化快速发展期后，中西部地区才刚进入这个阶段。因此，在“吃饭财政”、“要饭财政”的地区如何推进民生型城镇化依然难解。

　　尽管部分城市在民生建设方面取得了一些成就，但缺乏对民生型城镇化模式的系统设计和统筹安排。蓝皮书提出，走民生型城镇化道路，包括处理城镇化速度与质量的关系、加快户籍制度改革、不断提高城镇综合承载力、创新拆迁征地模式，并将就业工作摆在重要位置，这些更多是“目标”而不是“手段”。在政策执行者看来，“聚焦民生”更多是一种理念。如何使“民生型城镇化”这种概念“落地”尚需实践中摸索