30年前开启的农村改革，使强制运行了20年的人民公社体制轰然解体。这种基础体制上的重大转变，极大地解放和发展了农村生产力，但由于进行这场重大变革的准备不足，由此也遗留了很多日后难解的问题。其中，农民集体土地产权问题首当其冲。如何把土地制度改革引向深入，实行城乡土地“同地同权”，赋予农民更可靠的土地产权及其有效实现形式，已经成为创建新型城乡关系，促进城乡生产要素自由流动，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重大课题。

　　与国有土地相比，集体土地面积大，用途广泛。按照用途进行分类，农村集体土地包括建设用地、农用地和未利用土地三大类。在集体土地中，面积最大的是农用地。农用地包括耕地、林地、园地、草地以及水面。从总体上看，农用地中最具经济价值的是耕地，农业产出的大部分是来自耕地的产出。农用地承载着农林牧渔业，承载着40%的人口就业，承载着数千年的中国农业文明，承载着农业现代化的历史使命。在农村集体土地中，建设用地规模不是很大，且各地差异较大，经济越发达的地方建设用地比例越高。农村建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括农民住宅及其林盘院落等宅基地和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地等。虽然建设用地面积不大，但却极具经济价值。农村建设用地承载着农村二三产业，承载着新农村建设和未来农村发展的希望。

　　与国有土地相比，集体土地权能不足，而且结构复杂。按照现行法律规定，（1）依据土地承包法，集体经济组织成员拥有土地承包经营权，承包期30年，园地的使用期当从属于耕地承包期。（2）草原法规定，草原承包期50年。（3）森林法规定，林农拥有林地使用权，使用期70年。党的十七届三中全会进一步明确，土地承包经营权长久不变。到目前，大约90%以上的农用地承包到户，也就是使用权到户。与农用土地相比，建设用地的产权不是很明确。除宅基地之外，其他建设用地还是“大锅饭”体制，也是农村乱象的一个重要根源。

　　城乡之间，人不应该分成三六九等，地的也权利也应该是平等的。经过30多年改革发展，农民土地产权问题远没有清结。在新的历史时期，统筹城乡发展，创建新型城乡关系，把土地产权问题推到前台。眼下，解决好集体土地产权问题，关键在于（1）集体土地产权尽快与户籍脱钩，把集体经济组织成员“固化”，使集体土地成为其既有而明确的成员的家庭财产。（2）已经到户、到人的农用土地，如何有效推进流转，形成多样化的农用土地权利实现形式。（3）“虚置”的集体建设用地权利，如何量化到户、到人，并进一步有效推进流转，形成多样化的建设用地权利实现形式。（4）赋予农户宅基地更多权利，使其能够流动起来，不断增值增益。

　　土地是最基本的生产要素。土地制度是最基础的制度。现行土地制度，集体土地权利受到很大限制，不利于土地流转。要通过土地产权制度创新，形成有效的农村土地市场。启动有效的土地市场，可以说是“一石数鸟”的美事：（1）激活农村要素市场，使生产要素优化组合，特别是城镇资本、科技、信息以及人才资源下乡，与土地和劳动力结合，从而提高农村经济效率；（2）有利于节约集约利用土地，加快农业规模化经营，促进农民增收和新农村建设；（3）激励农村创业就业，推动劳动力分工分业和人口分化，加快新型工业化、新型城镇化，从而推进整个国家现代化。解决这个问题，各地正在探索实践，但要真正破题还需要假以时日。目前，关于土地问题的理论争论已经失去意义。真正的困难在于思想深处的桎梏，在于我们是否愿意、能不能够突破二元结构束缚，让集体土地与国有土地“平起平坐”，享有同等权利。也就是，在土地用途、建设规划管制的前提下，集体土地和国有土地的使用权人具有相同的权利。

　　“同地同权”是统筹城乡发展，创建新型城乡关系的根本途径。党的十七届三中全会确定了新时期集体土地产权制度改革“路线图”。这个“路线图”体现了“同地同权”的利益诉求，清晰地勾勒出农村土地制度改革画卷。（1）赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。（2）搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。（3）完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。（4）改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。（5）坚持最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。（6）逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

　　这个“路线图”是在科学发展观指导下，统筹城乡发展，构建城乡经济社会发展一体化新格局的现实需要。这个“路线图”应该尽快变成“施工图”，尽快转变为新农村发展的壮丽图景。尤其是要抓紧实施有关修法的工作，尽快使“党的主张”变为“政策文件”，“政策文件”再转换为“法律文本”，“法律文本”转换为“实际行动”。