郑风田:小城镇如何才能带动农村大发展？

如何放宽户籍制度限制，推进城镇化改革，是今年一号文件的最大亮点之一,也是我国未来经济增长的新引擎。如何才能做到积极稳妥地推进城镇化从而带动农村大发展？在今年一号文件的第23条，以“推进城镇化发展的制度创新”，对我国的城镇化的相关政策进行了说明。一号文件主要指出三个方面的思路，其一是城镇化的发展大方向问题，强调“当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点；积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量”。其二是从农民工的角度，重点强调要解决农民工的户籍问题、社保问题、新生代农民工问题及其他新出现的新问题。 其三是从支撑制度角度，要求通过财税、用工、体制等各项改革，重点解决小城镇的承载力与产业支撑问题。

要积极稳妥地推进城镇化的发展，应该注意以下问题：

其一是提高城镇的综合承载能力是发展关键。

农村人口转移到城镇，第一个面临的挑战就是城市的容纳能力。未来城镇化的发展重点是立足在如何提高城镇综合承载能力。按国家发展改革委主任张平的话讲，今后要坚持规划先行，加强政府资金引导，多渠道筹集资金，推进重点城镇交通、供排水、污水和垃圾处理等基础设施和医院、学校等公共设施建设，提高城镇综合承载能力。规划先行，产业带动是城镇与中小城市的生存之本。

其二是解决好进城农民的户籍与社保是最大挑战 。

大量的人口如果进入到城镇，带来的另外一个问题就是就业与社保挑战。 如何把新移民纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系是城镇化面临的另外一个大的挑战。大量的人群聚集在一个城镇，如果失业了或者没有社保，那是一个不可想象的事情。

其三是城镇如何才能生存与繁荣,要求特色与产业发展并重。

城市与繁荣并不能划等号。美国曾经的大城市底特律，由于汽车产业的繁荣而迅速繁荣起来，曾经达到二百多万人口。但随着美国汽车业的衰落，底特律又迅速衰落下来，目前被美国人形容成了一坐“死城”。所以讲，片面讲发展城镇化也是挺危险的，如果一个城镇没有产业支撑，没有工作机会，大量的人集聚起来，问题会更大。长三角、珠三角的小城镇之所以繁荣起来，都是专业镇的发展所带动的。如何发展一个城镇的产业，从而以产业的支撑来带动城镇的发展也是最关键的问题。迪拜之所以出现泡沫，就是片面以房地产来带动，缺乏实业产业支撑，最后出现金融时抗风险能力太弱，不堪一击。

我国各个地区应该根据本地的条件，发展具有本地特色而又有竞争力的产业，才能使中小城镇有活力。目前我国“千镇一面”、“产业高度同构同质”是中小镇发展面临的大问题，如何进行产业定位而不是盲目地发展，是小城镇未来要着重避免的问题。

其三是慎防中小城镇的房地产被爆炒，未发展先泡沫化。可以在中小城镇进行物业税试点。

目前大家最大的担心是城镇化还没有开始，部分地方政府就已把小城镇的房价炒上了天，使农民根本无法在此落户。目前我国的房地产政策在大城市基本上是失败的，相应的宏观调控房价政策基本无效。如何未雨筹谋，防止类似悲剧在中小城镇重演，预防房地产泡沫化，可以先行在中小城市与城镇试行物业税试点改革，以此来扼制地方政府的炒地卖地冲动。

其四城镇化需要有配套的土地制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，应该建立类似的土地交易机制，使农民分离城市化中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本，这些的城镇化才是可持续的。

如果城镇化想成为中国未来经济的新引擎，仅有户籍制度的改革是不够的，还必须要有相应的土地制度改革。目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度，城镇化的土地必须被征走，政府垄断了土地的一级开发，农民被排拆在土地增值收益之外。巴西城市化的教训就很惨烈。在政府主导下，大批农民转移到城市，土地以低廉价格被出售给开发商，农民到城市后形成数量庞大的贫民窟，带来严重的社会问题，巴西经济也在短暂的十几年经济高速增长之后经济迅速跨下来。而我国的台湾等地，让农民分享城市化中土地增值收益，不少农民因此成为百万富翁，然后这些农民就有资本去创业去开发，不仅没有贫民窟，而且带来了农村的发展。

目前我国不少地区的城镇化又重走巴西老路。如果土地制度不变，与土地相关的制度不改，仅仅是把农民的户籍制度变成中小城市与城镇的户籍了，基本上不会有太大的作用。原因很简单，目前缺乏类似的交易机制，大多数农民的宅基地与承包地被变相低价出售了。农民如果搬到城镇去居住，即使采取目前浙江嘉兴的“两分两换”（宅基地换城镇住房、承包地换社保），农民并没有从置换中获得足够的创业资本。农民从农村到城市也是惊人的一跳，只有那些做小买卖的农民才可能有这个能力，一般的农民是没有这个能力的。也就是说谁来保证那些获得中小城镇户籍的新居民的工作以及从农村转向城市的培训成本以及找工作的成本？当然如果有一个可交易的市场，农民通过卖出宅基地与承包地，除了获得城市的户籍、住房与社保外，还能够有一笔资金从事小卖买，就可行了。另外我国目前还存在一个“农民上楼致贫”的现象，也就是讲，农民来到了城市，住进楼房后，他的居住成本与原来在农村相比会大大地增加，但由于没有稳定的工作，还要交物业费、水电费等，其生活质量就下降了。

所以目前靠政府大力推动的农民城镇化，如浙江嘉兴推动的盯着农民宅基地与承包地为主要形式的小城镇发展思路，在经济平稳增长时可能没有什么问题，但一旦出现经济波动，大批中小城镇的新居民如果失去工作，又被迫返去原来的村庄却回不去了，因为他已经没有宅基地与承包地了，这就会变得很危险。仅给农民住房与社保是不够的，必须要解决他们的创业资本或者就业问题，才能算是稳定的。

上述各类城镇化的风险应该引起决策层的密切关注，出台相对应的规范政策，引导城镇化积极稳妥地发展。

（作者郑风田为中国人民大学教授）