改革开放三十余年，中国经济金融改革的各方面虽然均取得了巨大的成就，但是，并没有改变中国社会城乡二元结构状态，有些深层矛盾甚至因为城乡差距的继续拉大而加深。中国经济金融高速增长的同时，在城乡二元分割格局和收入分配格局下，由于对农村发展与农民公共福利的长期忽视，对农村财富的长期低成本索取，对农村发展的各种要素的长期抽吸，农村经济产业升级和结构调整的难度越来越大，农民收入增长的难度越来越大，农业发展方式转变的难度越来越大。因此，2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出2010年农业农村工作要“健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置”。

    资金是农村发展的关键要素，也是农村发展中最稀缺的资源。但是，据估算，上个世纪90年代中后期以来，平均每年通过各类金融机构渠道从农村流向城市的资金达到1万亿元左右，平均每年每个县流出资金在3亿元以上。本世纪初期以来，农村资金流出的速度还大大提高。其重要原因在于，中国的金融机构体系，以大型商业银行为主导，是一个以城市和工商业为导向的金融体系，是一个大企业、大项目、大客户导向的机构体系，农户和中小企业贷款难问题因而长期存在，因此，应该改变长期以来通过工农产品剪刀差使农村资金倒流城市、通过金融机构吸纳农村资金到城市的资金配置格局。那么，怎样健全强农惠农金融支持体系，推动金融资源要素向农村配置？

    作者认为，健全强农惠农金融支持体系，推动金融资源要素向农村配置，其关键在于：一是应该着力构建一个以小型金融机构为主体的多元化农村金融机构体系；二是要充分发挥现有中小金融机构的作用；三是要完善政策性金融机制。

一、构建以中小金融机构为主体的、多元化的竞争性农村金融机构体系

    农村经济活动主体，主要是规模较小的农户、中小企业、微型企业，并且，农户、中小企业、微型企业融资困难，一直是农村金融面临的主要问题。大型金融机构在针对这些经济活动主体提供服务时，陷入众所周知的困境，即信息不对称而难以判别其道德风险、规模有限而出现规模不经济、抵押担保缺乏而难以锁定经济风险、处所分散而服务成本高，大型商业性金融机构主导模式在农村领域往往“水土不服”。

    同时，竞争是效率之源，只有在一个竞争的市场基础上，金融机构才能在生存压力面前不断地创新，要么提高服务质量和改进服务效率，要么降低服务价格，并产生逐渐下移客户群体的效应，最后惠及到更多的农户、中小企业、微型企业，实现金融普惠制。构建多元化的竞争性农村金融机构体系，应该成为中国农村金融体系创新的战略选择。

    为此，需要充分发挥现有农村金融机构如农村信用社、邮政储蓄银行、农业银行的作用，在促进现有农村金融机构体制、机制和业务创新的同时，进一步放宽农村金融市场准入，促进新型中小金融机构的创建，特别是应该鼓励建立在成员基础上的社区合作金融组织的发展，培育和发展区域性、小型化的、贴近需求的农村金融机构。正如2010中央一号文件指出，农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放。积极推广农村小额信用贷款。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，建立农业产业发展基金，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。

    调动农村自发金融互助，走向金融自治。在农村领域内，包括企业之间、企业与个人之间、个人与个人之间的互借、各种资金互助组织和各种形式的融资等需求催生的金融创新形式是多种多样的。这些非正式金融形式，是以市场主体形式诞生的，预算约束硬化，自我承担经营失败的风险，有利于降低金融制度供给成本和降低政府的负担，并可以逐渐降低政府担保程度。

二、促进农村中小金融机构的创新

    创新的过程，就是一个改革与发展的过程。如果从这个角度来理解农村中小金融机构的创新，农村中小金融机构创新的内容是极其广泛的。总体而言，农村中小金融机构创新可以归结为四大类。

    一是农村中小金融机构组织结构的创新。金融组织结构的创新主要包括农村中小金融机构新的产权结构的调整、金融机构内部管理层级的变化、分支机构的存量调整和增量的改善。创新的结果是调整和优化了农村中小金融机构的区域布局，产权结构的优化。

    二是农村中小金融机构金融服务产品方面的创新。主要是指农村中小金融机构引入了新的服务产品和服务方式，农村信用社领域的农户小额信用贷款，就是这方面创新的典型案例。这方面创新的结果是满足了各方面的融资需求，拓宽了金融业业务领域，扩大了金融业经营活动的规模。

    三是农村中小金融机构金融市场的创新。是指农村中小金融机构从微观的角度促进金融市场构成的变动和市场机制的创造以及伴随新的金融商品的开发对新市场的开拓、占领，从而满足新的投融资需求的行为。例如，传统的农村中小金融机构，一般着眼于农村存款市场、贷款市场，由于新技术在的应用、管理方面的改进等，业务逐渐拓展到同业拆借市场、票据贴现市场、回购业务市场、资产证券化市场、中间业务市场等等。

    四是农村中小金融机构融资技术和金融机构管理技术方面的创新。农村中小金融机构管理上，为提高金融业经营管理的效率和质量，出现全面电脑化管理趋势，包括业务资料处理电脑化、票据交换电脑化等；支付制度上，为方便客户，利用各种电子支付手段，建立家庭银行终端、趋级市场银行终端、电话付款结算，出现无现金交易趋势，一方面勾画着一个严密、高效的金融自动化管理时代，另一方面又勾画着一个无现金的电子货币时代。

   创新的过程是一个渐进的过程，是一个漫长的过程。同时，农村中小金融机构金融服务产品方面的创新、融资技术和金融机构管理技术方面的创新是最活跃的，是创新的主要内容。其主要原因在于金融机构具备主动进行金融工具创新的内在趋利动力和外在竞争压力，在竞争中努力寻求新的利润增长点，从而金融服务产品方面的创新、融资技术和金融机构管理技术创新层出不穷。

    2010年中央一号文件也提出，促进农村金融供给产品的创新，积极推广农村小额信用贷款。针对农业农村特点，创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环境建设，加强和改进农村金融监管。但是，从改革开放以来农村中小金融机构在这方面创新的历程中可以发现，农村中小金融机构的四大类创新中，不论是组织结构的创新、金融服务产品方面的创新，还是金融市场的创新、融资技术和金融机构管理技术方面的创新，较多方面均带有政府主导的痕迹，农村中小金融机构创新的积极性和主动性不足。应该从完善农村金融机构的法人治理结构、培育市场主体角度出发，集聚农村中小金融机构创新的内在动力。

三、完善农村政策金融支持体系

    农村金融不能完全被看作是政策性业务而商业不可持续，要注意到市场化、商业化是农村金融发展的主流，对农村发放贷款需按照市场化的盈利原则，遵循审慎独立的私人商业银行运作方式。但是，又要充分发挥政府的作用。从世界范围内农村金融实践中也已经得到启示，为培育有效率的金融市场，仍需要一些社会性的、非市场的要素来支持它。中国农村金融市场是不完全竞争的市场，强调有必要采取诸如政府适当介入农村金融市场以及借款人的组织化等非市场要素，以利于农村金融市场的发展。

    农村政策金融，是体现政府农村金融支持政策的有力工具。但是，因为农村政策金融需求是多种多样的，因此，从需求的角度而言，政策金融不仅仅包括政策性银行的直接信贷业务支持，还包括政策性信贷担保、农业保险、农村信贷补贴等。就补贴而言，实际上也可以采取不同的方式，一是补贴需求者，提升其获得信贷的能力；二是补贴提供信贷服务的机构，正如2010年中央一号文件体现的精神，试图通过建立和完善金融机构增加农村信贷的激励机制，调动金融机构内在支农动机。通过落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策，进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策，促进现有金融机构强化“三农”服务，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，解决农村融资难问题。

    但是，中国政策金融服务机制严重缺乏。一种向农户、中小企业、微型企业持续提供政策金融服务的机制还不存在。针对农户、中小企业、微型企业的政策性信贷、政策性担保、政策性保险严重缺乏。政府可以对农村政策性金融机构给予政策扶持，如通过税收减免、隐形担保、专门立法、特别监管、资金来源支持和法律支持等方式实现。

    从地域上而言，不仅中西部地区、贫困地区农户、中小企业、微型企业融资难，而且发达地区农户、城乡中小企业、微型企业也存在困难。农村资金总量供给不足与严重流失并存。在较多的传统农区、欠发达地区县域，金融机构存差较大，金融机构从农村抽走资金的现象较为严重。因此，政府也可以支持和促进商业金融机构开展农村金融业务。特别是需要制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，确保偏远地区居民有平等获得金融服务的机会。

在发挥现有政策金融机构的作用的时候，需要注意完善农村政策金融机构体系建设，创新农村政策金融服务方式。通过政策性金融机构开展中长期政策性信贷业务，支持农业开发和农村基础设施建设，构建农村发展的长效基础。

    除此而外，需要完善农村风险分担和转移机制。积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。

    针对农业农村特点，创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环境建设，加强和改进农村金融监管。

    拓展农村融资渠道，促进金融需求主体进入资本市场融资，支持符合条件的涉农企业进入资本市场，通过上市融资。