整体推进户籍改革的时机已经到来
中国经济时报2010.3.1
专家认为，深入推进户籍制度改革能够使其他相应改革诸如土地制度改革、劳动就业制度改革、社会保障制度改革、教育改革等难度减小，否则其他相应改革很难实现跨越。
最近，中央高层对户籍制度改革的表态受到社会各界广泛关注。
国务院总理温家宝去年底在接受新华社记者采访回答关于户籍制度的问题时说，稳妥地推进户籍制度改革，是我国加快工业化、城镇化步伐的需要。改革的思路之一是，要解决那些常年在城里打工，有固定工作和固定住所而又没有户籍的人们，让他们融入城市，和城里人一样工作和生活，享受同样的权利和待遇。
而在近期出版的《求是》杂志上，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康的一篇署名文章中说：“加快推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题，探索‘以证管人、以房管人、以业管人’的流动人口服务管理新模式，提升流动人口服务管理水平。”
国家行政学院教授汪玉凯在接受中国经济时报记者采访时表示，中央高层频频提及户籍制度改革，透露出这样一个信号：整体推进户籍制度改革的时机已经到来。
户籍改革是下一步我国社会改革的重大课题
汪玉凯说，户籍制度改革是改革开放３０余年来我国社会改革的最后一个堡垒。尽管上世纪９０年代中央已开始尝试户籍制度改革，近年来各省对户籍制度改革都有不同程度的探索，但在全国范围内，户籍制度改革明显滞后于其他改革，这是下一步我国社会改革的重大课题。
户籍制度长期受到诟病，既因为这个制度本身造成城乡二元结构的人为分割，也因为这个制度上绑定的住房、生育、教育、社会保障、交通等大量的福利。
汪玉凯表示，现行户籍制度严重影响和制约着城乡基本公共服务均等化，影响城乡一体化的推进，影响着全国范围内几亿人口的流动，是造成贫富差距、社会资源配置不合理的基本因素之一。深入推进户籍制度改革能够使其他相应改革诸如土地制度改革、劳动就业制度改革、社会保障制度改革、教育改革等难度减小，否则其他相应改革很难实现跨越。
２００９年１２月召开的中央经济工作会议在部署２０１０年经济工作的主要任务时提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。２０１０年中央一号文件也提出，要深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。
由此看来，由上到下推进户籍改革将是２０１０年有关我国社会改革的热点话题之一。
面临的突出问题和难题
作为５００万外来人口的一员，河南平顶山籍的陈先生已经在北京打拼了十多年，目前他在北京朝阳区北苑附近买了一套房子，他的妻子和两个孩子都住在北京。他告诉中国经济时报记者，能成为北京市民、拿到北京户口是他遥不可及的一个梦想。农村户口的他在北京供两个孩子上学需要付出比北京市民高得多的花费，他和家人也享受不到养老、医疗等社会保障服务。他的打算是，将来回平顶山买上一套房子，看户口能否落在离家较近的平顶山这个中等城市里。
统计资料显示，２００９年末北京市常住人口１７５５万人，其中外来人口５０９．２万人，这个比例占到常住人口的２９％。
农业部农村经济研究中心副主任赵长保告诉中国经济时报记者，我国自上世纪９０年代开始尝试户籍制度改革，这方面小城镇已放开，部分中等城市和省会城市也有相应尝试，但到目前为止，户籍制度改革并没有实质性进展。户籍改革并不是代表户口的一张张纸的改变，而是背后的东西，户籍附着的既得利益，而户籍附着的利益是固化的，如何把附着在户籍上的利益剥离开，是户籍制度改革面临最突出的难题。
国家发改委宏观经济研究院原副院长、中国人力资源开发研究会会长刘福垣近日向媒体表示，从技术上讲户籍制度改革没有什么困难，难就难在工业品和总工业品的分配制度。现在医疗、教育、住宅等由政府负担的社会保障部分，城里人得到的多，农村人得到的少，甚至很少。
刘福垣说，如果大家都是同一种户口，就应该获得同样的国民待遇。这深层次地反映了财政分配体制等一系列问题。所以加速人口城市化，着眼点不是户籍账面登记的变化，而是财政分配体制的变化，是全体国民的公民化过程。现在我们既有享受特权的公民，又有没享受到国民待遇的公民，要统一按照市场经济，按照国家和纳税人的关系来重新构建社会结构，使大家的社会身份都在法律允许的范围内。
刘福垣认为，社会保障是户籍制度改革的突破口，没有社会保障，户籍制度改了也等于没改。社会保障要靠政府，政府掌握了那么多的社会资源，是完全有能力做到这一点的。想明白了这个问题，户籍制度改革就能够很快地推进。
谈到社会保障，湖南商学院副院长王明高博士向本报记者表示，公民信用保障号码制度或许能够为户籍改革提供一个借鉴。在我国现行的公民身份证号码的基础上，打破城乡户口限制，设立一个公开、统一、标准的，功能更为强大的公民信用保障号码，在全国统一的网络平台上，集成公民身份、个人信用、纳税、劳动就业、社会保险以及遵纪守法等相关信息，为相关部门或公众提供全面、便捷的服务。公民信用保障号码依托全国联网的庞大数据库，可以打破目前社会保障对劳动力地区流动的限制，使人们在任何地方都能享受应有的社会保障。
制定统一框架 允许不同模式
对于户籍制度改革在全国层面的部署，公安部新闻发言人武和平近日向媒体表示，具体的方案由于涉及１０多个部委，目前仍无法透露，但公安部本身正在积极研究。而对于各方关注度较高的《户籍法》立法问题，武和平表示，该法也在积极推进之中。
汪玉凯说，近年来部分省市对户籍制度改革进行了尝试，但没有国家整体层面的框架体系进一步推进，现在中央高层下决心推进户籍制度改革，发出了重要信号：户籍改革整体推进的时机已经到来，户籍改革整体制度框架升级势在必行。
在汪玉凯看来，户籍制度不可能也不会搞一刀切，应允许有不同模式出现。
有人认为“以证管人、以房管人、以业管人”意味着今后只要在某个城市有稳定的职业，有自己的住房，就能获得户籍。汪玉凯认为，以住房登记户口可能是户籍改革的形式之一，但大多数城市流动人口没有能力买房，因此要谨防户籍改革的某些方面造成新的不公平。
汪玉凯建议，中央在制定户籍改革整体方案时应在部分省市户籍改革试点示范的基础上总结一些有益的经验，尽快扫清相应障碍，破解城乡二元结构，推进城乡一体化改革。目前，中央正在推进省直管县改革，因此，户籍改革的重点应先放在中小城市尤其是县级市和大的集镇层面上，要让中小城市充分吸纳农村人口，在促进城市产业升级换代的过程中，提供更多的就业机会，这也是城市化的大方向。至于大城市和特大城市如北京、上海、广州等，户籍改革则应分层次推进，要考虑到这些城市的承载能力。
而在赵长保看来，中等城市和中等偏大城市户籍放开的必要性更大一些。他认为，中小城市尤其是中等偏小、县级城市的经济增长点不多，“没有经济支撑点，你让农民到小城镇去干什么？”在他看来，中等城市和中等偏大城市经济增长带动就业的影响是最大的，这些城市的增长性更强，在吸纳就业、带动周边小城市和城镇，促进经济社会发展等方面的作用更强，
“在户籍改革统一性的前提下，中等城市和中等偏大城市户籍改革的步子可以迈得大一点。”赵长保表示，对于那些特大城市，户籍改革的步伐可以稍缓一些。从制度上讲，户籍改革应由中小城市、大的集镇进一步拓展到中等和中等偏大城市。