我国不动产评估元规则研究
摘要：我国不动产评估业发展较晚，不动产评估元规则体系不完善、及元规则对其约束对象、约束活动、约束关系中约束性不强，各类政府评估在管理不动产评估过程中出现诸多弊端。本文论述我国不动产评估元规则完整性、完善性、公平性、效率等方面探讨相关问题，分析其原因，并提出构建我国不动产评估元规则建议。
关键词：元规则 不动产评估 约束性 执行力
近年来，我国不动产业快速发展，不动产评估业进入了快速发展期，然而不动产评估业的市场建设和管理出现了许多矛盾和问题，如政府部门的执行力不强、约束力不够，不动产评估元规则认识等，虽然我国政府出台相关不动产评估法律法规来约束各政府主体行为以及完善我国不动产评估元规则体系，但仍然有诸多问题有待解决。
一、不动产评估元规则内涵的认识
1、元规则。元规则是自然界最基本、最基础的规则，是决定规则的规则，它是暴力最强者说了算，代表着权威。在社会活动中，元规则是一种标准程序性规定和游戏规则，它要求所有管理者按照实际程序和过程运作。在国家政府政策活动中，元规则就类似于宪法宪政。它具有权威性和标准性，它为政府管理部门的行为提供准则和规范，约束其相关活动只能按照元规则去执行和操作。
2、不动产评估元规则。依据制度经济学理论，不动产评估元规则是针对管理不动产评估的各类评估政府主体如何行事和应做什么的规则。不动产规则就是政府在管理不动产行业和活动中所执行的程序，标准和依据，如不动产评估程序等。决定不动产规则的规则也即元规则，是指针对约束管理不动产各类政府主体的行为和规范规则。各类政府主体主要指政府评估程序和活动标准制定者、评估活动管理者、规则实施监督者。政府主体如何行事和应做什么，主要是以公正、公平、公开为基点，以效率为重点。规范不动产评估市场，完善不动产评估 程序，使我国不动产评估业健康良性发展。不动产评估元规则特征主要是约束性。
本文所探讨的不动产仅指房地产。
二、我国不动产评估元规则现状问题及可能性原因分析
1、 我国现存不动产评估元规则
我国现有的不动产评估元规则有：《关于加强房地产交易市场管理的通知》（第五条），《关于加强城镇地产价格评估工作的通知》，《关于认定“房地产估价师”有关问题的通知》，《关于加强与银行贷款业务相关的房地产抵押和评估管理工作的通知》，《关于房地产价格评估机构脱钩改制的通知》，《关于建立房地产企业及执（从）业人员信用档案系统的通知》，《关于进一步推动和完善房地产信用档案系统建设的通知》，《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》。这些元规则主要由建设部及中国人民银行等部门出台的部门规章。主要是针对管理部门在管理不动产评估价格、不动产评估人员、不动产评估市场、不动产评估机构等的角度去规范不动产评估管理行为。
2、我国现存不动产元规则问题及原因分析
（1）我国不动产元规则不完整。我国现行的不动产元规则，主要是政府在不动产交易市场管理，不动产价格评估管理，不动产评估人员管理，不动产评估机构管理，不动产抵押评估管理，不动产从业人员信用档案及不动产信用档案管理，不动产市场秩序管理等。这些都是规定政府人员应该做什么，从元规则约束对象来看，各类政府主体如何行事，应做什么而没有规定其如何做，即规定政府管理人员依据什么样的规则去做，要达到什么样的目标，以及对政府管理人员的绩效考评和测评。元规则不仅对政府管理部门依据的规则也要有所监督，比如不动产评估程序的制定，如果不动产评估程序出现了问题，而不是政府管理部门人员主观上的问题，因而这些在现有的评估元规则中都没有体现。
（2）我国不动产元规则不完善。现行的元规则都是借鉴国外一些根据我国的不动产评估实践中总结和疏理出来的，来源于实践，没有借鉴国外先进的理论基础和成功经验，我国不动产元规则表现出了不完善性。对调整不动产管理者与估价师，估价机构的关系上，我国的估价师考试、估价师从业人员的资格以及不动产评估机构的资质审批中都存在着不完善。如估价师考试队伍建设方面，对估价师考试的资格审批严，没有大量不动产估价师的储备，而不动产评估行业却需要大量的不动产估价师，造成了供不应求的局面。同时，因为供不应求，不动产评估实践中存在着很多没有估价资格的人员从事估价，还有证书挂靠等问题，导致了不动产评估行业不规范。对估价机构的管理，我国的估价机构很乱，估价企业存在着很多垢病。
（3）我国不动产元规则公平性体现不够。我国不动产评估业的职业道德建设不完善，还有制定不动产评估管理部门的人员也是经济理性人，在元规则的制定过程中，会受到利益群体倾向价值取向的左右。政府管理者的利益问题，政府部门在管理不动产评估活动的过程中，在不动产行业及市场管理中，政府管理部门人员代表政府做事的只要不犯大错就行，如果执行得太严，会对自己不利，有管理成本和其它相关成本。即使有些监管出现了问题，在酒桌上就可以解决了，这就纵容了评估实践上的诸多行为。
（4）我国不动产元规则效率性不强。政府在管理不动产评估业务过程中，会出现很多寻租等问题，市场结构失灵，就会使得效率低下。不动产评估市场与元规则的问题，不动产管理部门人员管和不管的博弈过程中，以及元规则的建立都会存在着一定的创立成本。在我国，重道德和重程序有利于公平与效益，而我国不动产评估市场的现象是，政府管理主体遵循道德、按照程序和规则办事。
（5）不动产评估业元规则不是最强者说了算。我国不动产评估政府管理主体在管理不动产评估市场的执行力不够，根本原因就在于我国不动产评估业元规则不是最强者说了算。也即不存在真正意义上的元规则，因为元规则就是针对管理不动产评估的各类政府主体如何行事和应做什么的规则。不动产元规则是规定政府管理人员按照规定去执行和操作，对他们如何执行和应该执行的内容和范围进行规范。而不动产评估实践中，却出现很多的执行不力，就是因为元规则对不动产管理人员的约束性不够，威吓力不足，监管作用不力，才导致政府管理人员的不作为或者不按照规则去办事。很多管理人员失职，工作不力，元规则又没有过多的惩罚机制，惩罚机制的缺失是导致出现这种现象的根本原因。或者我们所谓的这些现有的元规则只是建设部出台的部门规章，而不是宪法，法律层面上的制度。
（6）我国不动产评估元规则监管不力。针对政府部门管理不动产评估实践活动，各类政府在做什么，怎么做的问题监督管理部门作为与否很重要。政府管理部门人员经济“理性人”问题，对理性人来讲，监管部门人员按照元规则办事，不仅管理成本增加，而且没有效益，甚至出现盛行的寻租现象。
三、我国不动产评估元规则构建
1、从不动产评估元规则本身特点来看，我国不动产评估元规则创建要以客观性与操作性相结合。即规范和既定各级政府在管理不动产评估实践中的规则要考虑公平与效率的原则。我国不动产元规则进行研究主要还是因为不动产评估业或者不动产评估市场出现了问题，如何让我国不动产评估元规则更好地管理和规范政府管理主体的相关活动和行为，要依据我国不动产评估市场实际情况和借鉴国外经验相结合。国外的不动产价格形成法则主要是依据评估原则和评估方法，具有较强的客观性，主要考虑的是评估额是否合理和准确。而中国目前的不动产价格评估主要是遵循一般的原则和注意事项，具有较强的可操作性，主要考虑的是评估人员是否职业道德规范。因而将国外的客观性与我国的扣操作性两特点相结合而形成的不动产元规则，更好的指导和完善我国不动产评估元规则。
2、从不动产元规则的构成的理论来看，体现元规则的合理性和完善性。①从元规则约束对象来看，对管理者和管理机构的管理要全面。约束对象主要是涉及到两个问题：一是管理者利益问题，二是各管理主体机构之间的利益问题。管理者和管理机构在不动产评估活动中肯定会出现利益方面的冲突，因而要确保管理者及管理机构没有利益上的冲突。各类管理机构在利益的分配上要全面，设计一个良好的利益机制使得管理者避免出现寻租、不作为等现象。②从元规则约束的活动来看，对管理者的活动要体现效益与公平性。约束管理者活动主要体现在两个方面：一是管理者执行上的活动，二是管理整个行业的活动。管理者执行状况关系到元规则的作用效力，因而要加强执行的绩效评价。对于整个不动产评估行业的活动，主要是使其能不动产评估市场能够健康稳定发展，即要体现不动产评估业的高效率运转，又要体现行业上的公平性。现实中，不动产评估活动过程中，会出现很多寻租现象，这些可能都是由于不动产评估元规则对这些活动没有给予应有的约束。对活动的范围和规范进行约束，减少行业和管理执行者受到利益上的影响，可以大大减少相关的成本，提高其效率和公平。③从元规则约束的关系来看，要体现合理性，完善性。不动产评估的约束关系主要体现在两方面：一是管理者与估价人员的关系，二是管理者与估价机构的关系。对估价人员，如我国估价师考试制度需要完善，要认为估价师储备人才的重要性。现在对不动产专业在校本科生考试资格的限制，以及要相当长时间的实践经验才能考的限制，学生有理论基础却不能考，现在在做不动产评估人员由于缺乏理论基础又都不上，这造成我国不动产估价师的供不应求，因而需要对考试制度进行完善。对估价机构而言，估价机构的资质需要更加合理和完善。现行的不动产评估公司中，很多估价师证都是挂靠，这就体现评估公司资质审核的一个弊端。现行的很多评估公司很多是一个真正的评估师，其它都是挂靠的证，几个业务员就可以使评估公司运营下去，那为什么还要有那么多的严格限制，美国有一个人也可以成立一家不动产评估公司，因而可以借鉴一下。
3、从不动产评估元元规则作用效力来看，不动产评估元规则要体现它的约束力和执行力。①元规则作为一种制度，最主要的特征就是约束力，体现最强者说了算的，因而应该上升到一种法律或者宪法的层面上，或者在法律和宪法上有所体现和规定。这要求管理者在进行不动产评估管理任何活动中元条件地服从，在元规则面前没有人情或者关系可言，只要是元规则所制定的就是要执行。②元规则作为一种约束管理政府主体行为的规则，一定要体现它的执行力。首先要求在元规则理论设计上，就应该设计一种有效自动执行的机制和体系。其次，因为元规则是约束政府管理主体，而政府管理主体本身就是管理者，难度很大，因而不动产评估政府管理主体执行的必要条件必须满足几点，一是要形成激励与惩罚机制。二是执行要公开透明，接受全社会的监督。三是对执行人员实行一票否决制度，加大处罚力度。③元规则决定规则的规则，那么前一个规则一定要正确，政府在执行不动产评估程序过程中，如果执行的规则本身就正确，那政府管理主体执行肯定也就没有效力。因而有必要建立一个独立于政府的不动产评估监管法律机构。对元规则或者对规则进行监管，一个没有利益冲突的机构才能真正办公正的事，做公平的、正确的决策。④用加强教育和理念来逐步取代限制和严禁的作法值得思考。只要约束力加强和执行力得到贯彻，元规则的作用效率才能得以体现。
4、我国不动产评估元规则的框架体系来看，应该坚持它的完整性和严谨性。①从元规则的完整性上，元规则要加强约束功能，最关键需要对不动产评估政府管理主体的绩效进行考评和测评，才算完成整个元规则管理的框架体系。即元规则不仅让各类政府主体如何做以及应该做什么，更重要的是要让各类政府主体知道做了之后有什么后果。这个在一定程度上可以自行约束政府管理主体。②从元规则的严谨性上，元规则不仅对政府管理主体的行为进行约束，还需要对政府管理对象、管理活动和管理关系进行约束。在不动产评估实践中，政府管理主体会受到不动产评估管理对象、管理活动、管理关系影响，一定程度上会影响政府管理人员的行为和管理。加强政府管理主体自身的规范的同时扫清了政府管理主体的种种因素作用，能够使得元规则在框架体系上更加完整和严谨。
参考文献：
1、张东祥，“不动产价值评估制度研究”讲义，2009.2
2、柴强，《房地产估价理论与方法》中国建筑工业出版社，2008年4月，第3版
3、吴思，《血酬定律：中国历史中的生存游戏》中国工人出版社，2003年8月