中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，让此前零零碎碎的“问责行为”走向“问责制”。作为制度的确立，也并不代表在实践中就能获得完美的效果，因此，多位学者也在为健全“问责制”谏言献策。

“问责”之路

虽然“问责制”的建立是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》颁布后才确认的，但是复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖认为，问责的行为最早可以追溯到上世纪80年代初，“问责”大致分为两个阶段。

1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上做《党和国家领导制度的改革》的讲话中就有提及问责的内容，尽管当时不叫“问责”这个词，而是使用“弹劾”。

在邓小平的原话中，就有“凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”。“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”等内容。

浦兴祖告诉CBN记者，虽然“弹劾”不等于“问责”，但是它们之间有很大的关系，在上世纪80年代初，也确有一些领导干部被“问责”，而且当时的人大机关也有“质询”的动作，对部门和领导“问责”。

在1982年，第四部宪法出台之时，在法律层面也为问责制铺平了道路。“原来政府采用集体合议制来决策，问责就难以操作，新宪法中规定了政府实行‘首长负责制’，扩大了首长的决策权，同时也强化了首长的责任。”不过此后，浦兴祖说，问责之风也没有持续刮下去，将近20年后，问责风暴才重新被掀起来，这就是2003年非典期间的“大事件”。

当时，卫生部部长张文康和北京市市长孟学农两名部级官员被免职，这也是我国首次在突发灾害事件中大范围处分失职官员，被认为是官员问责制度的肇端。此后，2004年中石油掌门人马富才因重庆开县井喷去职，解振华因松花江发生重大污染而引咎辞职，还有北京密云踩踏事故、吉林中百商厦火灾等一系列事件的问责处理。

不过，浦兴祖认为这是问责的行为，还不是问责制。所以，他在去年的时候，还特意为他的博士生指明了一个论文方向，就是研究零碎的问责行为怎样走向制度化。而12日，他们终于等到了问责制度确立的时刻。

期待规定更加完善

当然，即便是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台，也还只是问责制度的一部分，它还需要配套规定。

在浦兴祖看来，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》比之前的各地试点有了进步，“这次问责，不仅规定了行政首长，执政党系统的领导也可以被追究责任。”浦兴祖认为这也是实践决定的，因为在很多需要问责的事件中，并不仅仅是行政首长在决策，也包括了党委决策或者联合决策，如果只是追究行政首长的责任，确有不公平之处。

“这是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的一大亮点，此外，问责的程序规定相当明确，可操作性大大增强了。”浦兴祖这样解释说，对谁来问、向谁问、为何问、凭什么问、问什么、怎么问、问了后怎么办等七大问题都做了较为明确的规定。

不过，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中也还有尚待完善的领域，在中共中央办公厅、国务院办公厅印发上述规定的同时，也要求各地区各部门对在执行《暂行规定》过程中的情况和建议，要及时报告中央。

浦兴祖就认为还有些问题需要进一步明确，比如问责党政领导的一个条件就是“因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件”。但是在浦兴祖看来，其中本地区、本部门、本系统等用语不够清晰，一个乡发生上述问题，乡长需要问责，但是一个乡显然是县里的一个地区，那县长要问责么？如果三个乡发生上述问题，县长要问责么？

此外，究竟是同一级党委主体来问责，还是上一级党委来问责，也还没有明确。华中科技大学法学院梁木生教授对于《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中涉及的制定主体、印发主体、解释主体、实施主体、决策主体没有一以贯之表示了忧虑，他担心在执行过程中可能会出现漏洞。“问责的主要对象当然是党政一把手，而同一级的党委或者纪委等部门在实践中是很难行使问责的权力，建议规定明确为上一级党委或纪委主导问责。”

浦兴祖对此也有同感，他更是点出关键，“问责人”是否也需要“问责”，如果该问责却没有问责，不该问责却被问责了，这样的问题该如何解决？希望中央能够进一步明确。

另外，规定启动问责程序的条件中有“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”的内容，梁木生认为这些表述都没有像法律一样有量化的内容，“这可能为地方在执行《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》时，造成主观化解释的弊病，恶化地方官员之间的关系。”

还有，梁木生担心个别地方党政部门很可能会因为《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台，对于能够启动问责程序的七大问题实行“压”和“瞒”的对策，虽然这种做法在规定中是要被加重问责的，但是客观上会让一部分党政官员有针对性地先行采取“压”和“瞒”的做法。而《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第21条称，“问责决定一般应当向社会公开”。这在梁木生看来，老百姓才是真正的问责主体，更多地引入群众参与问责，这或许能较大程度地实现上述规定的初衷。