解析物权法（62）之二

解析物权法（62）之二

陈绪国

◎〖城镇集体财产所有权的保护〗

由于历史原因、政策原因和人为因素、技术条件等各方面综合因素的影响，目前，完全准确地界定城镇集体不动产和动产投资所有权主体成分是有一定困难的，也只能在现有条件下作出一些大概性的划分，在以后时机成熟时作一些修补与修正。

在改制后的新形势下，新的城镇集体经济出现了以下一些形式：新型的合作制企业、股份合作制企业、职工持股的有限责任公司、其他经济组织中的集体经济成员相互参股的联合经济组织等等。

□〖城镇集体财产所有权的区分〗

国家经贸委、财政部、税务总局关于印发《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》（国经贸企[1996]895号）规定，可以看出，城镇集体的产权，有的是单一的，有的的混合的，不能一概而论。除了归属于城镇集体的产权以外，其他的产权需归属于国家或者企业、自然人、职工个人所有。

根据国家有关规定，城镇集体的财产所有权可以作以下几种区分：

1．国家对集体企业的投资及其收益形成的所有者权益，其产权归国家所有；

2．集体企业联合经济组织、社区经济组织对集体企业的投资及其收益形成的所有者权益，其产权归该联合经济组织、社区经济组织范围内的劳动者集体所有；

3．各类企业、单位或法人、自然人对集体企业的投资及其收益形成的所有者权益，其产权归投资者的企业、单位或法人、自然人所有；

4．职工个人在集体企业中的股金及其收益形式形成的所有者权益，其产权归职工个人所有；难以明确投资主体的，其产权暂归集体企业劳动者集体所有。

以上4种形式的区分，是基本区分，并不排除有其他合法形式的区分。在区分城镇集体财产所有权的时候，一定要防止公权私化的倾向，堵塞国家的、集体的财产流失的漏洞。

□〖城镇集体财产所有权保护的有关规定〗

城镇集体财产所有权的保护，是依据法律法规的规定进行的，尽管物权法没有具体的规定。其中，政策性物权的目标指向是不可忽视的性质问题。从某种意义上说，巩固城镇集体和集体经济，是宪法赋予全体公民的共同义务，也是大政方针之一。

宪法第8条第2、3款规定：“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”、“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”宪法规定保护各种形式的集体所有制、各个行业的集体经济形式和他们的各种合法权益，用各种方式方法来促进集体经济的健康发展。

城镇集体所有制企业条例第4条规定：“城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。”并指出主要所有制形式有三大种：“（一）本集体企业的劳动群众所有；（二）集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众所有；（三）投资主体为两个或两个以上的集体企业，其中前（一）、（二）项劳动群众所有的财产应当占主导地位。本项据称主导地位，是指劳动群众所有的财产占企业全部财产的比例，一般情况下不低于51%，特殊情况经过审批部门批准，或以适当降低。”

改革开放以前，在纯计划经济体制条件下，城镇集体的投资一般是二元体制：先期由劳动群众投资，后期全部由国家投资，主要还是国家即地方政府投资。改革开放以后，城镇集体的投资一般是二元体制或多元体制：二元体制是：在国家投资基础上，加上国有企业投资，或者加上国有事业单位投资，或者加上劳动群众投资，或者加上城镇集体与其他集体所有制成分的投资等；多元体制是：在二元体制之上，加上股份制成分，或者加上私有制成分，或者加上外资企业成分，其中，股份所有制和混合所有制为主要表现。

□〖城镇集体信托所有权的行使〗

城镇集体财产所有权的保护，是全员、全过程、全方位、全要素的立体保护。归根结蒂，就在于立体信托式保护。总的来说，仅仅确认了财产所有权的主体是远远不够的。集体财产是在不断运动变化过程中长消的，这本身就有对立统一的动态平衡因素。建立合理的权利制衡机制，是不能毕其功于一役的，也是不能单靠企业经理人来包揽一切的，也不能指望单靠几部法律法规就能够解决一切问题。建立长治久安的城镇集体信托所有权制度，关键在于集体组织内部全面的信托责任制的效力。

所谓城镇集体信托所有权，是指城镇集体所有权人依法委托集体组织行使特定财产的所有权，使其财产保值增值，促进集体经济的稳步健康发展，平衡所有权人与劳动群众的合法权益，保障信用机制平衡运行，防止集体财产流失。建立城镇集体财产的现代管理与保护制度，关键在于建立网络状立体式财产保护机制，在于建立全员、全过程、全方位、全要素的立体信托体系。

城镇集体信托所有权的类型，主要包括以下几种形式：

1．地方政府的投资信托所有权。

地方政府的市、区、镇、街道投资兴办或者资助的城镇集体企业，所有权主体是以上投资者，同时是城镇集体的财产委托人，城镇集体是受托人。城镇集体企业替城镇集体负责，城镇集体企业经理人替城镇集体负责，城镇集体对地方政府负责，地方政府机关替国家负责。城镇集体和城镇集体企业在国家授权委托的前提下行使集体财产的信托所有权。

城镇集体企业的职工是企业诚信制度的主人，企业职工依照法律法规和集体企业章程行使管理企业的权力。企业职工群众的合法权益受法律保护。城镇集体企业依照法律实行民主管理，职工大会或者职工代表大会有权决定厂长、经理人选，有权决定企业重大投资、增资、增产计划，有权依法决定企业转型、转产、调整结构和工资分配等重大事项。城镇集体企业有直接向投资者地方政府报告重大业务事项的权利和义务。

2．城镇集体的投资信托所有权。

由城镇集体自筹资金兴办的城镇集体企业，所有权主体是城镇集体经济组织的投资者，同时是城镇集体企业的财产委托人，城镇集体企业是受托人。城镇集体企业替城镇集体负责，城镇集体企业经理人替城镇集体负责。城镇集体企业在城镇集体授权委托的前提下行使城镇集体企业的信托所有权。

与上面第1项投资信托所有权一样，城镇集体企业的职工是企业诚信制度的主人，企业职工群众依照法律法规和集体企业章程行使管理企业的权力，有对企业重大事项的知情权、议事权、参与决策权，特别是对于企业改制有最终决定权。这一类型的城镇集体，生产经营自主权大于第1类城镇集体，投资信托财产权也将权力重心下移，职工大会和职工代表大会的权力相应提高一些。

3．国有企业的城镇集体投资信托所有权。

由国有企业自筹资金兴办的城镇集体企业，所有权主体如果下放权益，应当确认为国有企业经济组织的投资者。同时，国有企业是城镇集体企业的财产委托人，国企中的集体企业是受托人。集体企业替国有企业负责，国企企业经理人替国企集体负责。国企城镇集体企业在国有企业授权委托的前提下行使城镇集体企业的信托所有权。

与上面第1、2项投资信托所有权一样，城镇集体企业的职工是企业诚信制度的主人，企业职工群众依照法律法规和集体企业章程行使管理企业的权力，有对企业重大事项的知情权、议事权、参与决策权，特别是对于企业改制有最终决定权。

4．城镇集体股份信托所有权。

由城镇集体自筹资金兴办的城镇集体股份制企业，所有权主体是城镇集体。城镇集体组织是城镇集体股份制企业的委托人，城镇集体股份制企业是城镇集体的受托人。城镇集体股份制企业政策上向城镇集体负责、经济上向全体股民负责。城镇集体股份制企业在城镇集体组织授权委托的前提下行使城镇集体股份制企业的信托所有权。

与上面第1、2、3项投资信托所有权一样，城镇股份制集体企业的职工是企业诚信制度的主人，企业职工群众依照法律法规和集体企业章程行使管理企业的权力，有对企业重大事项的知情权、议事权、参与决策权，特别是对于股份分红、企业改制有最终决定权。

5．其他类型的城镇集体信托所有权。

其他类型的城镇集体信托所有权，除了以上4种信托所有权形式，还有内联外引型集体企业联合所有制、公私合营型混合所有制、中外合资合作型混合所有制等多种形式的企业所有制。企业财产所有权的委托主体一般有二个或者多个主体，同时对于城镇集体和城镇集体企业进行财产委托，受托人最终落实到城镇集体企业。城镇集体企业在投资所有者委托的前提下行使对应类型的城镇集体信托所有权。

与上面第1、2、3、4项投资信托所有权一样，城镇其他所有制集体企业的职工是企业诚信制度的主人，企业职工群众依照法律法规和集体企业章程行使管理企业的权力，有对企业重大事项的知情权、议事权、参与决策权，有权提议罢免不称职的企业法人代表或者企业经理人选。

为什么要一再强调城镇集体的信托所有权？这是因为，一来，城镇集体的财产所有权往往是二元或者多元形式的主体，建立科学严密的信托所有权制度，对于进一步确认和保护城镇集体的投资权益、收益权益和管理权益，是大有裨益的；二来，保护城镇集体的财产与权益，不能仅仅停留于建立外部的防火墙机制，而应当建立一整套由内而外的复合型防火墙机制。无数事实证明，集体财产的堡垒最容易从内部攻破，对于破坏集体财产的概率和破坏力，往往大于来自外部的破坏概率和破坏力。完善对于集体企业经理人的民主监管，加强职工群众的权力制约机制，促进集体经济的健康发展，除了要灵活运用物权法的一般规则以外，关键在于充分发挥全员、全过程、全方位、全要素的信托运行效力。

○〖城镇集体信托所有权的例外情形〗

本条款规定的集体财产权行使的主体是本城镇集体。集体所有、集体管理、集体经营、合理分配的核心是信托所有制度。行使城镇集体所有权与信托所有权，是一驾双辕马车，而不是两驾马车。行使这两项职权的，只能是该集体，而不能由个别集体成员独断专行、包办代替。

城镇集体所有权、信托所有权的客体只能是属于城镇集体所有的不动产和动产。如果城镇集体企业改制了，假如改制成有限责任公司、个人独资企业或者合伙企业的，就不适用本条款，而适用公司法、个人独资企业法或者合伙企业法的有关规定。这是城镇集体所有权、信托所有权例外的情形。

城镇集体企业产权界定与管理问题，一直是个大难题。许多专家献计献策，但至今仍然有一些症结不能解开。上海国资委沈立群2005年7月20日在新浪网发表的《城镇集体企业产权管理的尴尬》论文中，谈到城镇集体企业有三大尴尬：一是出资主体虚拟的尴尬；二是处置主体虚位的尴尬；三是收益主体虚空的尴尬。整个形势对于保护城镇集体的财产所有权和集体企业的信托所有权很不利。

当然，实际的尴尬，还不止这三大问题。譬如，城镇集体分配不公的尴尬，那是公开的秘密。大多数集体企业职工群众工资很低，并且被迫下岗的工人很多，在企业里他们几乎没有发言权；而集体企业管理人员在分配方面的特权很多，除了高工资高奖金高福利以外，还有自定的高股份高期权分红，信托责任很低下，企业搞好了是他们的功劳，企业搞砸了就怪体制不好，怪工人干活不努力。改革开放以前城镇集体企业大部分是盈利的，改革开放以后大部分城镇集体企业亏损了改制了，一些集体企业老职工不但没有享受到改革开放的成果，反而连基本的劳动权、生存权和民主权未享受到。城镇集体信托失衡、两极分化问题积重难返，这是与科学发展观和“三个代表”是很不协调的，这些严重的问题大大超过物权法的范畴，但又与物权法脱不了干系。

解铃还需系铃人。既然城镇集体的物权起源于政策性物权，最终还须政策性物权的修改与完善。

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