农村社会保险体制的建立与完善与土地所有制转变初探[1]

                               ——以养老保险为例

                       引言

社会保障的现代概念是一个舶来品，如何深入的理解其集众人之力扶危济贫的精神实质，是我们进行社会保险模式设计的关键。要清楚地知道，一个生产力解放并且深入发展的地区才会产生真正意义上的社会保险。马克思主义政治经济学告诉我们经济基础决定上层建筑，因此，生产力的发展程度如何直接影响我们的研究和和设计。社会保险的建立和完善是与生产力的解放和发展息息相关的。以往，我们过多的将视线停留在城镇社会保障的完善上，而对于农村的社会保障制度的设计缺乏广阔的视野。同时由于长期从事城镇的研究，对农村的发展趋势并没有进行更多更深入的基础性研究，因而农村的社会保险的设计往往缺乏相应的物质和理论基础。而现在的状况是：

由于特殊的历史、社会原因，中国城乡差别十分严重，僵化的户籍制度将中国人口非理性地划分为农业人口与非农业人口，两者在享有社会政治、经济、文化权利方面存在着很大的差别。在社会保障体系中，农业人口在我国几乎完全被 排斥在正式的社会保障体系外，这种状况目前并没有改善的迹象，显示社会各界并未关注农业人口和农村社区的社会保障问题。中国计划在本世纪中叶使社会经济水平赶上中等发达国家水平，显然农村发展的严重滞后将直接影响到这一宏伟目标的实现。农村的发展急需一个符合我国经济发展水平的社会保障体系 。而且中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”是构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。因此，对于农村的社会保障制度的研究必须上升到一个新的层面去研究。

通过思考，我们不难发现解决农村地区社会保险的关键在于解放农村的生产力而农村生产力的解放是取决于农村的土地所有制度的完善与发展。因此本文想从这个角度阐述自己的看法。探索一条符合中国农村现状的养老保险体制——与土地所有制度的完善和规范、农村社会生产力的解放相结合的路子。探索不同于西方其他相关理论的自己的理论。

                 Ⅰ.农村养老保险的政策分析

一、农村社会养老保险的现有政策

（一）农村社会养老保险的基本原则是：保障水平与农村生产力发展和各方面承受能力相适应；养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救助等形式相结合；权利与义务相对等；效率优先，兼顾公平；自我保障为主，集体(含乡镇企业、事业单位)调剂为辅，国家给予政策扶持的原则

（二）农村社会养老保险的制度模式主要有以下几个特点：

1、是基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，明确了个人、集体和国家三者的责任，突出自我保障为主的原则，不给政府背包袱；

2、是实行储备积累，建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有。个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短；

3、是农村务农、经商等各类从业人员实行统一的社会养老保险制度，便于农村劳动力的流动；

4、是采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法。这是我国农村经济发展很不平衡所决定的过渡时期的工作方法，随着农村经济的发展，在有条件的地区将逐步加大政府推动的力度，以体现社会保险的特性

（三）、现有的农村养老保险的工作方针

1、根据各地经济发展水平、工作基础，今后一个时期农村社会养老保险的工作方针是：摸清底数，夯实基础，理清思路，稳定队伍，强化监督，规范管理，积极稳妥地将业已开展的农村社会养老保险工作推向前进。

2、在工作布局和推进方式上，采取因地制宜，分类指导，突出重点，稳步推进。因地制宜，即我国农村幅员辽阔，经济发展很不平衡，农民收入和消费水平也不大相同，各地开展农村社会养老保险工作要从实际出发，不能强求一致，不能齐头并进，不下硬指标，不搞一刀切。分类指导，即根据不同情况，制定不同目标。对于富裕地区和富裕群体，政府要加大行政推力，争取做到广覆盖面、高参保率，建立较为规范的农村社会养老保险制度。对于较富裕地区和小康群体，政府组织引导农民参保，积极扩大覆盖面、提高参保率，建立农村社会养老保险制度。对于中等富裕地区和温饱群体，政府组织引导和农民自愿相结合，逐步扩大覆盖面、提高参保率，基本建立农村社会养老保险制度。对于欠富裕地区，在条件较好的乡(镇)和群体开展农村社会养老保险工作，逐步建立农村社会养老保险制度；贫困乡村暂不开展农村社会养老保险工作，贫困农民暂不参保。各地要从实际出发，规定分类指导的量化指标。凡是有条件的地方，都要做到适度发展。

3、突出重点，即通过抓好重点地区和重点群体，发挥其导向作用、示范作用和推动作用。稳步推进，即在老龄化高峰到来之际，我国农村将普遍建立与农村经济发展和社会进步相适应的社会养老保险制度。

二、现有的政策分析

1、首先我们来看一下“以个人缴费为主”  以个人为主的缴费原则的设计基础是缴费人有固定而且稳定的缴费能力。这在城镇有它的基础。因为城镇的居民（纳入养老保险体系的部分）多数具有固定的职业和收入，因此他们的缴费能力毋庸置疑。但是如果在农村这样由他的发展空间么？答案是不可能的！农村由于其独特的生产模式，他们不可能具有城镇居民的每月固定的收入来源。其收入的周期[2]很长而且并不稳定。这就为农民的持续交费设置了障碍。

2、再来看一下“农村务农、经商等各类从业人员实行统一的社会养老保险制度”从这句话来看，我们似乎要建立一个全面的社会养老保险制度。但是，这项政策方针的难度也可想而知。农村从事不同行业的人收入来源和周期均不同，要想实行统一的方针需要对农村的产业结构进行一个全面的摸排和掌握，并且针对不同的产业链上居民需要做一个相应的缴费方案，否则极易造成来源不足、空帐运行等矛盾。

3、“因地制宜，分类指导，突出重点，稳步推进”　方针是好的，但是，用在养老保险上确实有些地方学要考虑。首先，社会保障制度的建立初衷是要进行社会收入的再分配，促进社会公平。但是，因地制宜，往往会成为政府不作为的借口。其实，无论什么样的地区，只要是在农村，政府都应该承担起主要的责任。这种责任在社会养老保险上体现为，社会保险的基础设计，社会保障基金的主要支付者。如果任由因地制宜的作祟，很容易造成区域发展的不平衡加剧。这是值得我们思考的一个重要问题。

三、思考

从上述分析我们可以看出农村的问题远远比我们想象的要复杂的多。我们回过头来思考的时候会发现，农村的问题的解决关键在于要充分的发展现代农业，解放农村生产力。因为，现代农业是农村社会保障制度建立的物质基础。什么是现代农业[3]呢？归结起来有以下几个方面：１、现代农业是高科技，高附加值的农业。２、现代农业是产业化、规模化的农业。３、现代农业是完善土地所有制度下的农业。

我们如果继续思考下去，无论是在农村还是在城市，持续的缴费能力是社会保障制度成功与否的关键所在（即我们想要达到的社会保障制度的稳定运营[4]）。因此，套用在农民身上就是农民要有固定的收入来源。农村的生产力的发展关键是农民要拥有可以保值增值的资本——土地。

农村生产力的发展关键在于农民要拥有可以进行财富增值的资本，而对于他们而言最根本的是要拥有土地的完全所有权。因为弱势上的农民只拥有政策法规上赋予他们的收到保障的权利，才有可能拥有同其他利益群体在利益冲突是讨价还价的资本。才能从根本上促进农村的发展，促进现代农业的发展。而这一切有恰恰构成了农村社会保障体制的基础。农村有别于城市，其社会结构和运作方式自然与城市不同。因此，农村的社会保障体系必须有自己的特色。无论是在交费方式上，还是支付手段上都应该不同。

结合土地制度上的改革，其思路是，让农村的每一个成员都用一个固定的资本，而固定的资本是农村成员稳定收入的来源，这个资本就是土地。这种权利不仅仅是使用权而且是——所有权（无论是从实质上还是法律上）。

破解的思路可以用下图表示：

【农民持续交费能力】→【农民有固定而且稳定的收入】→【通过农民对土地的实体权力的拥有】→【农民获得可靠而又受到保护的资本】→【通过资本的充分而又合理的运用而获得稳定的收入[5]】→【拥有持续交费的可能】→【持续的缴费行为】→【个人须支付的部分的实现】→【社会养老保险的完善】

Ⅱ.国家土地政策的局限和养老保险的关系深入阐述

一、国家现有土地政策的历史溯源

农村土地集体所有制始于上个世纪五十年代的集体化运动。集体化运动以行政强制力加群众运动的方式将农民“组织”起来，也同时使农民手中的土地和其他重要生产资料归大堆，建立了以“一大二公、平均分配、军事化管理”为特征的农村集体经济体制。这种“集体制”运行二十多年，利用“剪刀差”的输血方式，以农村经济停滞不前、农民长期在温饱线下挣扎为代价，保证了城市粗放式的工业化和城镇居民低水平的福利化生活。

以大包干为标志的农村改革打破了这种集体制，却同时又保留了农村土地的集体所有。如果说在改革初期，这样做有其合理性：那时不少地方还确实存在某种形式的集体经济组织，并有一定的经济家底和统的能力，能够不同程度地体现统分结合、双层经营的特点。但随着时间的推移，特别是进入上世纪九十年代中期后，由于种种原因，绝大多数乡村的集体经济组织不复存在，统分结合、双层经营体制名存实亡，以集体的名义负债累累却成为乡村通病。在这种情况下，农村土地的集体所有实际上成了一个虚拟的命题：即既没有集体经济组织，也没有集体管理组织的“集体所有”。结果只能由党支部、村委会、甚至乡（镇）党委、乡（镇）政府来代表虚拟的集体对农村土地行使所谓“集体所有制”的管理权力。于是农村土地名义上的集体所有权实际上演变为少数在权力者的所有了。换句话说，谁掌握乡村的行政（自治）管理权力，谁就拥有事实上的土地所有者权力

二、政策的局限性分析

１、我国的法律从来没有对“集体所有制”做出清楚的界定，其产权十分不清晰。《民法通则》规定的所谓“村民集体所有”也只是一个模糊的概念，并没有保证承包农户的“产权”份额。这种管理机制也不清晰。所谓集体经济组织徒有其名，难有其实。甚至乡、镇政府有时也干预农民的经营自主权。例如，这两年的农业结构调整中，有的乡、镇政府忽视市场经济手段的引导，就发生了若干损害农民利益的事件。乡、村干部还经常从出卖集体土地和各种罚款、摊派中牟取灰色收入，存在许多弊病。
２、农户家庭承包经营已经走入困境。经济效益越来越低。至今农户家庭承包制已经进入最艰难的发展时期。社会主义市场经济需要的是规模化和市场化的农业经营，即适度规模经营，据王贵宸教授给予的定义是：“指在当地一定生产力水平下，能够合理而充分地发挥劳动力及其他生产要素的作用，并取得最佳效益的一定的经营规模。”（《农村改革新论》）规模化应该是有效率的经营，提高农户家庭经营效率应具备的条件：l、精神、物质的激励机制；2、核算成本，节约资源的机制；3、能够根据市场信息灵活地调整生产结构和生产计划；4、具有创业精神；5、决策者的责权明确。而我们的农户家庭承包是办不到的。

３、由于沿袭了计划经济体制下流通环节各部门利益的垄断和不规范的农村市场行为，生产资料价格居高不下，导致农户生产成本过高。因此，农民的实际收入近年不断下降。

三、土地制度的局限与农村养老保险的关系

（一）思考

现在农民厌耕、弃耕现象日益严重，大批青年农民涌入城市，务工经商。应该看到，这是符合社会现代化和城乡一体化的大趋势的，但是在农村土地集体所有制和过时的户籍制度形成的城乡二元结构条件下，农民进入城市仍然受到若干限制和歧视。
　　在社会主义市场经济的引导下，一些农民在农村开始寻找新的理性的经营方式。如土地使用权股份合作、专业技术合作、土地使用权流转、租赁，及农业产业化经营等等。这些是对原有体制的一种有利于生产力发展的改革的萌动。
　　其实，在一定层面上而言现有的土地政策局限就在于限制了农村生产力的提高，不利于农民的增产增收。

这一切说明，持续了40余年之久的农村集体土地所有制的内部已经萌发了变革的要求。中国的经济结构已经日益多元化，但是农村土地制度却仍然一元化，岿然不动。因此、土地所有制度的多元化改革呼之欲出。

（二）土地政策和养老保险的关系

就如同本文在第一个部分结尾所阐述的那样农民对土地的实质性占有是解决农村生产力发展的关键所在，也是完善农村养老保险体制的症结所在。我们现在看农村养老保险的难题就在于农民的持续交费能力和农民的流动性大的问题。

如果我们做一个深入的思考可以发现农民的持续交费能力和农民的流动性大的根本原因就在于——现有土地政策不能带给农民持续稳定且满足发展的机会。因此土地制度的改革与完善就呼之欲出了。相比之下，失地农民对社会的冲击力是多么的庞大。在我国目前城市的发展的自主性程度不高，城市发育不完善，要想解决庞大的失地农民所带来的一些列社会问题，是不可能完成。因此，农民的问题只有在土地上才能够得以解决。发展，不能脱离资源的限制而盲目的发展。无论是城市还是乡村都必须受到土地等资源的限制。城市化并不能解决我国所面临的实际问题[6]。把农村的事情办好才能够实现广大农民的根本利益。那么我们就可以对症下药了——对现有土地政策进行完善和改革。

（三）关于土地所有制的改革的思考

1、学界的关于土地所有制度改革的几种观点：

（1）观点一:让农民真正拥有土地所有权。南京师范大学许崇正教授认为，新农村的出路在于土地制度改革，一句话，就是把我国50％至60％的土地真正送给农民，还土地于农民，让农民真正拥有土地所有权。如果这个问题不解决，农民进入市场和生产的积极性就不能充分调动，规模经营难以实现，效率也难以得到提高，调整农业结构更难实现。
（2）观点二:强调要实行土地的流转性，从而扩大农业生产规模。但就我国国情来说，现有的家庭联产承包制必须长期坚持。全国政协经济委员会副主任、中国扶贫基金会会长段应碧认为，私有化并不能彻底解决我国的三农问题，而且在社会主义所有制性质上也说不通。西南财经大学蒋少龙教授指出，在实际操作中，土地私有化在我国是行不通的，它涉及到意识形态和所有制等问题。

2、我的一些思考

2007年3月16日《中华人民共和国物权法》在第十届全国人民代表大会第五次会议通过，这部法律可以说解决了城市居民住房的所有权问题。而农民赖以为生的土地还只是通过土地承包经营权来维系，近两年国家免征了农民所得税的确是一件好事情，但是不够彻底，要彻底的把农民从佃户转变成自己土地的主人，这样农民才有积极性。

单纯的取消农业税难免让农民缺乏制度上的保障，农民可能会担心国家哪一天就把土地收回了，事实上土地收回这样的时候每天都在发生，农民失去了土地，得不到有效补偿，土地没了，城市也不接纳着部分农民，实际上成了没有土地可种的农民。只有将土地分给农民，农民有自己的土地才能彻底解决农村的问题，如果是种别人的土地，没有人舍得投资过多，毕竟不是自己的，而农业发展到现在是要靠精耕细作，需要很多农田基础设施建设,需要科技投入的。看看国外那么发达的农业，人家的土地是自己的，铺设一条水泥渠可以一辈子用下去不用担心，中国现在实行的土地集体所有制实际上限制了农民投入的积极性，限制了农村的生产力

改革的思路：

（1）、突破虚化的农村土地集体所有制，将农民的土地归还农民。

这是农村改革和发展的历史性呼唤，是解决农地失血般流失和农民随机性失地的根本措施，也是深化农地制度改革的突破口。

（2）具体操作思路是：

第一、对现行有关农村土地的法律法规进行重大修改。

核心是从法律上废除虚化的农村土地集体所有制，确立农村土地社区（一般以村为单位）成员共有制。在有条件的情况下可以实行以家庭或者个人为基础的土地所有制度。

第二、按现有农地承包的格局，在地方政府的引导下，由社区成员自己决定土地共有制的权属划分。

可以将所有权股份化，统一委托选举产生的社区土地管理组织管理，使用权归农户；也可以将所有权和使用权统一下放农户，农户成为土地物权最终的完整的拥有者。或者如注释5中阐明的那样，交由农民自己来决定采取何种的经营方式。政府或者其他相关部门只进行建议或者进行政策上的服务与支撑。

第三、无论农户获得土地使用权还是完整的土地物权，都是永久性的，并可以继承、转让和交易。

完整的、永久性的物权是农民发展的关键。只有权利不存在瑕疵，才能有利于农民权利的实现和农民利益的维护。如果抛开这个前提，就会又回到改革以前的状态。因此，这一条也是农村土地所有制度该的关键所在。

第四、政府要建立完备的土地管理档案。

对获得永久使用权或永久物权的农户土地负责注册登记，颁发执照文书。土地通过转让和交易易主的，履行过户登记手续。

第五、国家因公益事业对农地实行征用规则

要依法和农户谈判或者和农户选举产生的社区土地管理组织谈判，土地征用价格和补偿方式经谈判确定限制政府以公共利益为借口而实际侵犯农民土地所有权的行为。

第六、国家对农民的生产处分行为可以进行指导和规范。

由于农村整体状况的局限，可能会在实际的操作过程中出现因短视的行为而危害国家粮食安全和整体战略布局的行为。因此，规定政府可以以危害国家粮食安全、产业调整升级和国家重大战略部署为理由限制农民的某种行为。但是这种限制行为必须遵循一定的程序，遵守相关的法律，而且限制条件必须严格甚至苛刻。这样才能够维护广大农民的最根本的利益。

3、结合土地制度改革后的农村社会保障制度改革的思路[7]。

①.主体思路——以地养农

农民的事情必须依托土地才能够得以解决。因此制定符合农村发展的土地制度和社会保障模式是工作中的重点。

②突破原有的农村土地的集体所有，即使在在名义上也应该申明这一点。

以农民对土地的实质性的拥有来获得在为未来生计的保证。说的通俗一些就是推进以农民土地所有制为基础的农村社会改革。深入的解放和发展农村的社会生产力。

③农村的土地所有制度就好比城镇职工的饭碗和工作。

农民的事情只有在土地上才可以得到解决 。不可能将数亿计的农民推向城市，妄图用城镇化来解决农村的问题只能是纸上谈兵 ，不能解决实际问题。不难理解，、农民只有突破了现有土地制度的局限才能使农村的生产力得到长足发展。

4、小结

   从上述的分析我们得出了土地制度需要改革的结论，但是对于养老保险制度本身而言阐述的较少 。这是由于，我认为一项制度的产生与设计必须依靠一定的社会背景才能够得以实现。因此，要想从更本上解决目前养老保险制度存在的难题就必须对社会基础做研究。而纯社会保障制度本身研究并不是开拓工作的方法。只有多门类，多学科的互动研究才能够是我们目前的研究打开局面。

Ⅲ、问题的初步探索

一、单纯的从保障制度上的设计（排除土地的因素）

1、理论思考

现行的农村社会保险方案，在资金筹集上坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。由于大多集体无力或不愿对给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，因而此方式的农村社会保险仅仅是一种农村个人强制储蓄型养老方案，而不是真正意义上的社会保险，这也是为什么多年来我国农村社会养老保险工作未能展开的重要原因。而“市场失灵”和“市场缺陷”又决定了市场自身无法产生一个理想的模式。 
2、设计原则

新型农村养老保险制度的目标应按“低水平、广覆盖，个人缴款为辅、政府（或企业）为主，区域性集体补充”的原则进行设计。
   “低水平”是指低标准缴费、低标准享受。农民到达法定年龄每月领取的养老金数额，应以当地基本生活需求标准为宜。“广覆盖”体现在没有城镇户口的各类人员均可参保。“个人缴款，政府（或企业）补助，”是指对于真正意义上的农民，除个人缴款外，政府应相应补贴农民个人帐户。而对于农民工，则由个人缴款和企业补助相结合。“区域性集体补充”是指比较富裕的农村地区，可由集体为农民建立一定的统筹补充养老金。

3、立法保障

①加快立法工作，为农村社会养老保险提供政策和资金保障。
②通过立法来规范政府与农民、企业与农民工之间的责权利关系。从单一的农村居民供款转变为政府（或企业）和农村居民合理分担的供款结构，使农村社会养老保险运行机制实现动态均衡。
4、制度保障

 ① 建立农村社会养老保险基金。

首先，可考虑向农产品消费者（城镇居民或企业）征收农产品消费税（该税种必须是价外税，否则容易通过农业生产资料或日常消费品等转嫁给农民，达不到预期效果）。

其次，因地制宜在取消农业税后向农民征收一定比例的社会保险税，充实农村养老保险基金。

第三，调整地方财政支出，适当返还农业税和合理分配城镇土地使用税，强化地方财政责任。

第四，由聘用农村劳动力的城镇工业企业、三资企业、服务企业等经济单位缴纳一定的人力资源使用费。

最后，调动乡镇企业的积极性，为社区、社会发展作贡献。

② 建立健全的社会养老保险机构，确保农民在进行角色（农民到农民工）转换时，养老保险关系能够顺利转移[i]。
    外出打工者，则应将养老保险关系转入其工作所在地，由所在地政府予以补贴和资助。并由其所在的企业根据国家规定和企业经营状况，将适当比例的补贴注入其个人帐户。未将养老保险关系转入其工作所在地的，则得不到企业的补贴。若因工作单位变动或回家务农，则其养老保险关系转入新的工作所在地或回农村，执行上述相应的政策。

5、其他情况

对失地农民的养老保险应做单独考虑。失地的农民是现代化进程中不可避免要出现的一个群体。对于他们的保障设计出了要做好失地补偿，就业服务外还应当做好与城镇居民社会保障制度的无缝衔接。这是维护社会稳定的关键所在。

二、结合土地所有权制度的改革的附加方案

1、通过农民对土地的拥有，那么他们就拥有了在社会主义市场经济中的优势地位。他们就可以成为交易行为中的定价者。农民的收入也势必增加。便于建立农村的社会保险基金

2、政府可以通过土地回购的方式从农民手中收购土地。即是——政府想要尽心末某个地区的远期开发，可以承诺向农民提供社会保险的方式用以抵销应缴纳的资金。

3、农民还可以通过土地流转和租用从中得到较为稳定的收入。从而有利于农村社会保险体制的设计。

4、因地制宜，更具不同地区农民虽土地的使用状况来设计满足不同地区的需求.

 

Ⅳ、结束语

   农村的问题不可以脱离土地来解决，这是一个任何时候都不可以脱离的背景，本文也仅仅是从最浅显的层次来阐述这个问题。还有很多的操作问题亟待解决。我们在分析很多问题的时候往往会忽视问题产生的深层次的背景。我们应该清楚对背景的研究并不是在否定某种制度，而是寄希望于制度的完善。就拿本文来说，我们从分析问题的表象进而得出了对土地制度的深层次思考，但是这种思考是有益而且有利于问题的解决的。

   我们知道现代意义上的社会保障制度是到近代以后才产生。我们分析背景，其产生的初期是在那些工业发达社会成熟度较高的国家和地区的。相比之下，为什么不在中国产生呢？这样我们就能得出一个结论——社会保障制度是社会生产力水平发展到一定水平下产生的。这种生产力的发展可以理解为：经济运行的高度成熟、政府职能和行为的成熟、社会制度和环境的成熟。就好比50年前的中国所面临的社会保障问题并不突出，而现今却矛盾凸现一样。不同的社会保障制度对应一定的生产力发展水平。

   现在，我们国家重视社会保障制度的发展并提出了相应的规划。我们在分析的过程中就会发现这些目标的实现需要的不仅仅是社会保障制度本身的发展，更是一个需要社会各个子系统的适时发展和完善。农村最大的实际就是解放生产力，而解放生产力的关键就在于土地制度的完善与改革。脱离这个最大的实际去谈农村社会保障制度的建立是毫无意义的。因此在建立健全农村社会保障制度的同时必须完善相关配套措施。而土地所有制度是最为根本的因素。所以，本文结合土地制度的改革浅显的谈了谈对农村社会保障制度建立完善的看法。仍旧有很多的问题需要纠正和解决。