近年来，我国农村随着土地承包制的潜力接近顶峰，“农村、农业、农民” 这三农问题越来越成为研究者乃至政府官员关注的话题：农业发展停滞，农民收入增长出现徘徊的状态，农村市场严重影响了国内需求的扩大和经济的增长；农民的各种税费负担越来越重，干群关系紧张；地区收入差距的扩大，导致大量农村劳动力跨地区流动等等。

正如许多学者指出的，目前农村所出现的问题，根源并不限于农村。改革农村税费、建立农村社保制度、加大对农村的投资和补贴，都有助于缓解三农问题。但真正要解决三农问题，需要政府在农村政策上发生大的转变，从经济社会转型角度考虑三农问题的解决，采取相应的政策。

 

一、从经济社会转型角度考虑三农问题的解决

 

针对三农问题，各种政策建议层出不穷。这些建议不乏真知灼见，但多数仍是就事论事，没能从经济结构变迁、社会转型和组织创新的宏观高度来认识农业问题。必须从以下三方面出发认识和解决三农问题:

1、经济结构变迁  数千年来我国一直处于农耕社会，在经济结构上农业经济占据绝对比重，农业提供的收入支撑了国家和社会。但随着20世纪西方工业的大规模引进和发展，特别是1978年以后体制变革给经济带来的活力，农业经济的地位已经大大下降，其占GDP的比重，已只有16%，而工业和服务业已占据我国经济的绝对份额。农业经济地位的下降，既为我国农村政策的调整提供了必要性（过去的土地制度、人口模式和组织架构有必要按照新的要求进行改革），又提供了可能性（对这些制度进行改革不至于触发整体经济过分波动）。其中最重要的是农村土地制度的变革。

2、社会转型  与农业经济仅占GDP 16%的地位不一致的是，我国农村人口仍占全部人口的三分之二，就整体情况而言，还不能称为真正的工业社会。这不但剥夺了大量人口参与现代经济、享受现代文明的机会，而且还限制了工业因劳动力成本低廉而带来的发展潜力。只有让农村大量剩余劳动力转移至城镇，参与到工业和服务业中去，我国才能真正转型为工业社会。这就需要对目前的户籍制度作彻底的改革。

3、组织创新  数千年来，大一统中央集权制政府面对的社会基础是分散的、不能流动的自耕农，强权政府控制着没有自主性的农村和农民。当前农村，一方面，分散的农户无法准确、高效地把握市场供求信息网络，需要组织起来参与到广阔市场中去；另一方面，相对于萎缩的农村经济和逐渐转移的农村人口，乡、村基层组织越来越庞大，导致农民税费负担越来越重，农民需要组织起来，代替部分政府职能，减少行政开支，同时也可以与一些不合理的税费负担作斗争。

大变化需要大思路，仅仅小修小补的变革已不能满足以上经济结构变迁、社会转型和农村组织创新的要求。如秦晖所言，现在的许多“农村问题”根子实际上在城市，改革到如今，“就农言农”已经很难再改下去。“中国问题的实质是农民问题”这句话如今应该反过来说了：农民问题的实质是中国问题[①]。

本文认为，我国农村政策必须有大的变化，应该实行农地物权化、户籍一元化、组织中介化，同时辅助以一系列配套措施，才能从根本上解决目前农村的问题，奠定未来我国经济发展的基础。

 

二、农地物权化

 

经济发展取决于建立一套有效率的产权制度，使个人的经济努力所得到的私人收益率接近于社会收益率。农村经济的发展，也有赖于这样一套产权制度的建立。

1、有效率农地制度的标准

具体到中国农村，有效率的农地制度的标准是，必须能够解决以下三个问题：

（1）促进农地的长期投资  这就要求农地物权[②]一定要稳定，只有地权稳定，农民对自己所拥有的地块有长期的预期，农民才会对土地进行中长期投资，提高土地的产出率，并使经济效率得到提高。土地的不定期调整，会在不可预见的将来拿走农民的土地，同时带走附着于土地的中长期投资；在调整过程中，中长期价值一般不可能得到完全补偿，被拿走土地的农民就会失去投资土地的信心，因而从一开始就减少对土地的投资。

（2）解决农地的自由合理流转  农地进行合理流转，将能促进资源配置的效率。这是因为，一方面农地自由合理的流转，将使土地边际产出较小（低效率）的农户将土地租给土地边际产出较高（高效率）的农户，促进农地总产出的提高；另一方面，如果土地可以自由交易，那么进行土地投资的价值就能在市场价格上体现出来（可以变现收回），农民投资土地的积极性就会提高，土地产出率将上升。

（3）限制乡村干部任意侵犯的权力  农村土地既是农业发展的基础，又是农民社会保障的替代物，为人口多数的农民提供基本的生活保障,并为劳动力长期跨区流动所冒风险提供保障。但由于农村土地集体所有性质，集体是承包地的发包方，以乡村干部为代理人的集体除了不能轻易调整土地承包期外，有权决定承包条件，有权以农户不接受变化了的条件为借口终止和收回承包权，有权以集体名义摊派集资。在一些比较发达的地区，农村土地非农化后将会产生巨额的级差地租，基层组织和地方政府会以集体名义，主动对土地的权属进行调整，并往往在农地转为非农地时为谋私利（如吃回扣），向受让方收取较低的补偿金，而且补偿金往往留归集体，很少给甚至不给失地农民补偿。这一切破坏了农户对土地的稳定预期，加重了农民负担，并造成土地资源的浪费和贪污腐败问题。

2、当前农地永久使用权制度

目前政府对农村土地制度的基本政策是，延长承包期，落实长期而有保障的农村土地使用权，并制定法律保障。这为建立农地永久使用权制度奠定了基础。农地永久使用权制度的提出，以延长承包期为目的的农村二轮承包工作的基本完成，为建立符合上述三个标准的农地制度带来了希望。特别是拟议中的《农村土地承包法》，基本上建立了农地永久使用权制度。它规定：对家庭承包的耕地、林地、草地，对其使用权实行物权保护，至少30年不变，可以依法转让、转包、入股、互换和继承等；对其它形式的承包土地（如四荒），实行债权保护。

《农村土地承包法》一旦实施，将会对解决目前农地制度的问题有积极的意义。承包期限为30年，而且30年后还会继续，基本上确立了农民永久的使用权；而且这种使用权是物权而不是债权，一旦集体或村干部对农民所承包土地的使用权有侵犯（如借规模经营和公司农业的名义，人为地重新集中土地），在法律上农民就可以到法院起诉要求制止或排除侵害。土地使用权的物权性质明晰后，土地就可以进入市场流转或抵押，土地流转的主体，《农村土地承包法》规定是承包方，不是发包方。总之，土地永久使用权制度和《农村土地承包法》，能赋予农民长期而有保障的土地使用权，在原则上有利于土地承包关系的长期稳定，有利于排除基层干部借集体名义侵害农民权益，将能促进土地的长期投资和使用效率的提高，推动经济结构调整和社会转型。

但有研究者坚持认为，只要保留土地的集体所有权，下述问题依然存在，因此重要的是必须改变现行农村土地集体所有制框架，真正将土地权利赋予农民（刘守英，2002）：

（1）只要延续土地集体所有制框架，农民对土地使用权的物权化在现实中就很难操作，集体与农户间始终是一种发包方与承包方的关系，也是一种具有实质债权含义的合同关系，使法律上的物权含义在操作中虚化；

（2）在农村土地利益的分配中，发达地区随着土地的非农化，土地级差收益开始显现，集体组织会凭借所有权地位，将农民承包地收回，由集体组织以更高的地租额发包出去，由此导致土地承包权的丧失和收益权的减损；在不发达地区，大量劳动力向城市流动、土地负担过重导致土地抛荒，集体会将农民承包地以反租倒包名义重新收回再发包出去，导致农民土地承包权丧失；

（3）土地集体所有权下，每个村社内合法成员天然地具有获得一份土地的平等权利，人口增加，就必须给增加的人口以土地，这将使“增人不增地、减人不减地”政策落空；

（4）农村集体组织仍能够通过行政权力，来行使它们对土地的集体所有权，如干预农民土地使用权以从事结构调整，并可能出现集体组织将土地增值的级差攫为己有的现象，使农户对长期有保障的土地使用权政策落空。

更为重要的是，集体保留所有权，农户拥有永久使用权，将使农村土地制度演变为“一田两主”制度：大致上，田底权对应着集体所有权，田面权对应着农户使用权。按照日本学者仁井田陞的看法，一田两主制度不但比近代所有权（一般的全面支配权）制度要落后，而且，在现实演变中，田底权会不断弱化，田面权最终强化为真正的所有权（仁井田陞，1993）。在这一演变进程中，土地使用和转让将会负担大量不必要的交易成本，空耗许多社会资源。

3、结论：农地物权化

用法律形式将土地永久使用权授予农民，朝着授予农民以农地物权又进了一步。但正如刘守英所分析的，只要土地所有权保留在集体手中，许多问题就无法解决；而且一田两主，徒增了土地制度的复杂性和交易成本。

因此，解决农地问题最根本的方法，是将土地的物权（所有权）完全交给农民个人。这样的制度，符合农地制度的三个效率标准：

（1）在该制度下，投资能得到回报或体现在可回收的土地价值中，这将大大促进农户对土地的长期投资；没有资金的农户，可以从银行获得土地抵押贷款，从而克服信贷市场的信息不对称问题，也使社会总的私人投资增加。

（2）该制度将奠定土地自由流转的真正基础，许多种田没有优势的小农户，就可以将自己的农地卖给或租给有优势的种田大户或者农业公司，收取的租金将比自己种地的收入还要高，这将提高农业效率；种田大户和农业公司还可以在扩大的土地规模上，克服原先在全村人口间均分土地造成的地块过小的障碍，实行机械化运作[③]，实现中国农业的机械化。

（3）该制度将使村干部定期按人口变化调整土地分配的特权彻底丧失，消除干部以权谋私的现象。

（4）同时，由于目前农村土地使用权的分配还比较平均，在此基础上建立起来的农地物权制度将比较公平，也有助于实行社会公平。

 

三、户籍一元化

 

多数发展中国家在发展初期都有歧视农业、重视工业的传统，但象中国这样大规模建立起严格的户籍制度，人为地把城乡分开，控制人口在地区间流动的国家，在当今世界恐怕是绝无仅有的。户籍制度的基础，是1958年《中华人民共和国户口登记条例》[④]所确立的一套完善的城乡户口管理制度。从那时起，我国就以法律形式严格限制了农民进城，阻止城市间人口流动。户籍制度，成功地实现了将农村剩余转向城市工业，隐蔽了农村劳动力剩余和失业的状况，并因向城市居民提供诸如住房、医疗、教育、托幼、养老等排他性福利制度，以及保障城市劳动力全面就业的排他性就业制度，而获得城市居民的义理性支持。

严格的城乡户籍制度的弊病，目前的讨论已经相当多。普遍认为，这套制度既在中国人为地制造出二等公民，将三分之二以上人口长期隔绝在现代工业文明之外，还使经济丧失了利用劳动力比较成本优势获得的增长潜力，并造成当前严重的民工潮问题等等。对改革户籍制度的必要性，理论界和政府部门基本上达成了一致。国家“十五”计划确定了在大中城市全面进行户籍制度改革，是这一致性的表现。

但是对于户籍改革的步骤、方法等，各人的看法还不一致，这主要涉及到城市劳动力就业、城市福利制度安排等问题。按蔡昉等人的观点，彻底拆除阻碍劳动力流动的户籍制度，有赖于三个条件的满足（蔡昉、都阳、王美艳，2001）：

（1）地方政府发现那些阻碍劳动力市场发育的政策既无助于解决失业问题，其实施也不再有充足的合法性。

（2）城市居民发现外地劳动力并不直接构成对他们的就业竞争，他们能够充分就业并不取决于外地劳动力存在与否，以及是多是少。

（3）城市福利体制社会化，依赖自我融资而不再依赖于补贴。

目前对取消户籍制度，实行城乡户籍一元化管理最强烈的担忧是，会出现大量农村人口涌向大城市，造成无业贫民充斥的“大城市病”。但从南亚这样一些大城市病比较严重地区的经验看，正如林毅夫等人所言，大城市病与户籍管理制度没有必然联系（林毅夫、李周，2000）。造成大城市病的主要原因是：

（1）城市生活必需品价格因政府的高额补贴而低廉，生活在城市里的人比较容易生存；

（2）农村土地没有经过均匀分配（土改），许多农民无地又因实行土地机械化耕作而失业，只好流向大城市。

因此，我国户籍制度改革只要遵循以下三点，就不会导致严重的大城市病：

（1）城市生活必需品和其它商品价格都采用市场原则定价，取消政府补贴，城市生活费用不再因财政补贴而低廉。

（2）如上所述，在当前农村土地使用权分配比较平均的基础上，使农地完全物权化。这样作为理性的农村居民在考虑是否迁徙到大城市时，就要在确定可靠的农村收入（可能比较低）、低廉的农村生活费用和充满不确定的城市收入（可能比较高）、高昂的城市生活费用之间衡量，由于多数人都是风险回避者，不会出现大量人口蜂拥入城的现象；只有在比较确定进城以后，生活会有很大改善时，农村人口才会进入城市，而这一定发生在第二、第三产业发展对剩余劳动力的不断吸纳的情况下。选择迁徙到城市的农村居民，可以卖掉土地，不但有一笔收入，而且有一笔资本，可以进城投资[⑤]，而不是现在的盲流；如果进城的农民不卖掉土地，那么农村土地将为他提供保险的作用，不但可以收取固定租金，而且进城打工失败后还可以回家种田而不至于失业，这不但为他们承担一定风险提供了保障，提高了他们抗风险的能力，而且也不至于造成大量贫民滞留在城市。

（3）发达的保险市场也可以为进城的农村人口提供一定的保险能力，而保险市场的发达，主要取决于消除目前政府控制的保险企业对市场的垄断，向私人开放保险业市场。

 

四、组织社会化

 

在农地完全成为农民的物权、取消城乡户籍制度的分隔后，农村基层组织再也不能维持原状，将会发生很大的变化：

第一，原先集体所有制下不同村庄的农地很难租借、合并，现在可以在比较明确的个人物权基础上，可以进行租借、合并。土地人为的行政分割消失后，原来的行政划分模式就需要调整。

第二，集体不再是农地的所有者，农村居民也摆脱了户籍制度的束缚，原来依赖于村干部进行的一些经济、管理功能已失去必要。

第三，当前村和其它基层组织不断膨胀，开支越来越大，被比喻成不断剥夺农民权益、无穷尽地吞噬农村资源的“黑洞”（李昌平，2002，P240），给农民造成巨大的负担，因此从减轻农民负担的角度也需要变革农村基层组织。

应该用两类社会化组织来代替目前的农村基层组织：一类是营利性的公司组织，另一类是非盈利性的中介组织。营利性的公司可以是农民按股份制组织起来的农业公司（以土地入股或资金入股），从事农业耕作、养殖、种植经济作物，也可以是非农村的公司向农村的延伸和扩张。非营利的中介组织，主要是农民自发组织而成的互助协会[⑥]（可称之为农协或农会），实现日常农民的自我管理、互助互济等功能。

农协的出现，很大程度上可以代替目前的农村基层组织，将有以下两方面的意义：

（1）从经济上来说，可以克服当前分散的农户面对不确定的市场、不完善的信息而带来的风险。作为农民自我组织、自我服务和自我管理的中介性非营利组织，可以利用自己的组织优势，搜集、研究市场信息，提高市场谈判能力，建立起比较有效的市场供求信息网络和生产销售渠道[⑦]，从而大大提高农产品市场化程度，提高农民收入。这一任务是目前的乡村干部所无法、或不愿承担的；而作为拥有土地的农民自我组织的农协，有动力也有能力实现这样的经济功能。

（2）从社会学上说，解决几千年来中国农村基层缺乏自治合作传统、一盘散沙式的“无权者的小私有”农民，直接面对政府的强权，带来的沟通渠道差、谈判能力弱的问题，建立起农民真正自治性组织，有必要的谈判实力和自我保护能力，能够代表农民与政府进行信息沟通和政策互动。

当然，除了农业公司和农协之外，政府为农民设立的非营利性的技术辅助机构、农民民间商社与协作组织等等，都可以成为农村重要的社会化组织。

对于农村基层组织社会化，可能会有两个担忧，一是怎样贯彻政府的方针政策，二是怎样实现党的领导。前者的担忧是多余的，在法治的环境下，只要政府的方针政策是符合法律的，农民及其组织一般都会服从的，偶有不服从的情况出现，完全可以通过法律的途径解决。后者可以从彭真同志的话中得到答案，他在回答非党员当选为村主任会不会削弱党的领导时，说：“党员不为老百姓办事就没有资格当村主任，非党员当选了村主任，只要按照党的主张去办，执行国家的法律，这就体现了党的领导。”（转引自荣敬本、赖海榕，2000）。也就是说，如果党员真心为农民办事，就会被选举为农村社会组织的代表人物（不再有政府色彩）；即使非党员成为农村组织的代表人物，只要遵守国家法律，就体现了党的领导。

 

五、辅助配套措施

 

目前农村公共生产的政策选择，除了上述的农地物权化、户籍一元化和组织社会化以外，还需要一些辅助的配套措施，才能解决农村的问题：

1、政府真正承担起基础教育的责任  当前农村问题的一个重要方面是，农村劳动力素质低，而素质低的主要原因是农村基础教育的落后，基础教育落后又与政府对农村九年制义务教育的投入不够有关。目前城市义务教育成本基本上由政府承担，但农村教育费却基本上由农民负担。农村中小学生所负担的教育费用是城市的两倍以上，但农民收入不到城市居民的一半，这不但造成社会不公平，还会造成农村学生因教育费太高而失学。政府财政应该真正将农村义务制教育的责任承担起来。

2、政府出面建立社会保障体系  农村地区也应该建立起社会保障体系，特别是贫困农民应该有最低生活保障。2002年起，浙江省贫困农民，开始参与到城乡一体的社会最低生活保障制度中。其它有条件的地区，也应该逐步试行，目前比较贫困的地区，可以在中央政府帮助下，逐步建立社保制度。特别是现在由农民承担的，针对“五保户”、军烈属等人的社会救济、救助和抚恤开支，本是政府的责任，应该由政府来承担。

3、减免农业税费和特产税  我国差不多是世界上唯一对农业和农民征收高额税费的国家。将2000年我国农业税费摊到全部土地上，约为每公顷100—150美元，而美国不但没有农业税费，而且每公顷直接补贴100—150美元，欧盟的补贴约为每公顷300—350美元。2000年国家获得的农业税约300亿，只占税收总收入12000亿元的2.5%，免掉这一块税收对财政影响不大，同时可以使各级政权在农业税上滋生出来的2000多亿税费失去基础。农业特产品本是农村经济结构转型和农民增收的有效途径，但现在征收的税费比农业税还要重，应该予以免除。

4、消除农用生产资料垄断现象  农村的种子、化肥等农用生产资料，现在由政府农资部门垄断销售，既不能保证质量（出现大量假种子、假化肥）以至坑害农民，又因高额收费而盘剥农民。这些部门的垄断特权必须取消，该解散的部门一定要解散。

5、投资农村基础科研和基础设施  政府应该对农业基础科研、农村大型水利设施、乡村道路、电网、自来水等基本设施，进行投资，为农村发展奠定最起码的基础。

6、给予农业必要的保护和补贴  由于农业部门劳动生产率提高弱于工业部门，因此给予农业部门必要的保护和补贴也是必要的。事实上，我国加入WTO争取到的农业补贴份额比目前的水平要高出许多。

 

参考文献

1、刘守英，2002，“农地集体所有制走到了十字路口”，载于《21世纪经济报道》2002年1月28日第29版

2、仁井田陞，1993，“明清时代的一田两主习惯及其成立”，载于《日本学者研究中国史论著选译》第八卷，中华书局

3、蔡昉、都阳、王美艳，2001，“户籍制度与劳动力市场保护”，《经济研究》2001年第12期

4、林毅夫、李周，2000，“当前我国农村的主要问题和对策”，载于《中国经济研究》P392，北京大学出版社2000年版

5、李昌平，2002，《我向总理说实话》，光明日报出版社

6、荣敬本、赖海榕，2000，“关于县乡两级政治体制改革的比较研究”，《经社会体制比较》，2000年第4期