我国农村的落后性和农业的弱质性告诉我们：农村政策性金融的地位和作用是无可替代的。问题在于——

面临困境的农发行出路何在？

出路一：扩大业务范围，并逐步涉足一些商业性业务。

这又面临三个难题：

首先，农行兼营政策性与商业性业务的模式已经被证明是不可行的。国务院在研究农发行工作时明确提出，要严格区分政策性业务与商业性业务，不能将商业性亏损混入政策性业务挂账，也不能以政策性业务亏损掩盖商业性业务亏损。但只要是兼营，就很难分清楚，更何况有强大的掩盖动力。

其次，农发行是否还具有经营商业银行业务的能力？农发行成立的这10年来，虽然定位于政策性银行，但实际上它更像政府的一个特别出纳部门。虽然也有一般银行的客户评级、资信调查等风险防范机制，但是由于缺乏竞争，服务意识与营销意识都很弱，更没有商业银行应该重点发展的资产管理、客户理财等经验。

最后，农行与农发行在一个本来就资源贫乏的地方同场竞争，这无疑是国家资源的一种无效配置。目前，大部分中国农业自身带来的小农经营、技术落后、自然条件恶劣等特性，使之处于天生就营养不良的状态，因此三农贷款，尤其是针对农户和农业生产活动本身的贷款，很难取得收益。

审计署只看到农行的小额贴息贷款逐年萎缩，却没有意识到小额到户贷款成本高、风险大这一事实。因为这类贷款的信息严重不对称，既散又小，尤其是山区农户，分布在方圆数十里到数百里的地区，通常是收贷成本远远高于收得贷款所需的信息搜集成本。虽然利息可以由国家补贴，农行却要承担本金损失。

出路二：完善专业分工，重构农村金融体系。

从整个农村金融体系来看，农村信用社的改革方向已经确定，业务定位也比较明确，农户贷款是其重要业务之一。但农村金融农信社是做不完的，农发行应该扩大业务范围，但是不见得非要与农业银行抢饭碗。

按需定位

分析农村的金融需求，主要包括两类：

生产性金融需求：主要包括农业生产活动涉及的育种、灌溉、施肥、农药、收割、储存、运输、加工以及技术改良、扩大生产等。这些需求有明确的对应还款来源。

非生产性金融需求：主要包括退耕还林、房屋建筑与修葺、补救灾荒损失、贫困家庭子女上学、疾病、生育、婚丧嫁娶等，属于纯消费型需求，没有明确的对应还款来源。

银行支持的，主要是生产性金融需求，农村信用社也基本上专注于这个领域。对于非生产性金融需求，由于带有强烈的准福利救助性质，是银行等正规金融不愿意涉足的，也是农村高利贷生存的主要领域。因此，可以考虑让农发行向提供农村非生产性金融服务领域转型。

此外，由于粮食生产自然波动所导致的粮食价格的天然波动性，在国家逐步放开粮食价格市场之后，为保护粮农利益、平抑粮食价格，国家应该以“高收低卖”的逆市场操作方式来给粮农提供补贴。农发行在这方面也可以有所作为。

在这方面，美国的农村金融体系模式也许最能给我们一定的启发（参见配文1《美国农村政策性金融机构体系》）。

美国互助合作性质的农业信贷机构体系类似于我国的农村信用社体系，而其政府农业信贷机构则与我国的农发行颇为相似。因此，我国的农发行完全可以朝着美国政府商品信贷公司的方向发展，并肩负美国农民家计局和农村电气化管理局的功能。

就农行来说，如果完全遵从商业化、利润最大化的经营原则，在诸如国定贫困县在内的很多地区，就根本不应该开展业务。比如，笔者在四川南充市调研时听说，当地甚至没有一家利税在1亿元以上的企业，年年靠财政转移支付过日子，还遑论什么优质的银行客户？

然而，一方面农行由于历史的原因，在这些地方已经有大量网点和人员，虽然从经济学意义上说，这些资源都是沉没成本，在决策时已经可以不予考虑，却必须得给他们指出一条生路；另一方面，农行长期在农村经营，与农村有“割不断理还乱”的千丝万缕联系，至少从感情上来说，很多农行人也不愿意轻易放弃农村业务。这些因素是现实的，必须予以正视。

需要指出的是，农行现有的政策性业务与商业性业务眉毛胡子一把抓的方式必须改变，即政策性贷款业务必须剥离，不过不一定非要剥离给农发行。

如果这样的话，不妨考虑如下的剥离模式：

■ 效仿美国联邦中期信贷银行的模式，把政策性业务剥离出来，成立一家全新的农村政策性银行。

■ 分开之后，农业银行完全商业化经营，甚至可以通过更名，以全新的形象参与市场竞争。

■ 新成立的农村政策性银行在继承现在农行所承担的农村政策性金融业务的基础上，借鉴国际上成功的农村政策性银行的运作经验，探索适合中国国情的经营模式。特别是，它应专注于农村生产性金融业务，真正按照“放得出、收得回、有效益”的原则经营，与有较大福利性质的农发行形成合理的分工与补充。

农行和农发行在探索自己出路时最可能的方案也许是：在整个农村金融体系改革中，农行和农发行的改革被统筹考虑，分别被赋予适当角色和位置。

今年8月，农行副行长郑晖被任命为农发行行长，也许是中央为统筹这两家银行改革问题埋下的一个伏笔。