根据美国哈佛大学行政管理学院行政系的教材《行政组织管理学》一书的介绍，美国设有专门的机构，根据人口的变动情况，每十年重新划分一次“选举区”，以保证每个区的选举人口大致相等。我想，中国的人口比美国多好几倍，尤其是在实行了近半个世纪的禁止公民自由迁徙的二元户籍制度一旦取消后，可能会在短期内出现比较大的人口变动。因此，中国政府非常有必要事先设立专门的机构，对各地的人口变化进行有效的跟踪管理，并应该每年进行一次人口的登记确认工作，以确认和把握各省市的实际居住人口状态。

　　目前中国一共进行了五次人口普查工作，这个人口普查工作的质量怎样，我相信绝大多数人有自己的判定，我这里不作过多的评价。但是以一个外行的眼光来看，这样的人口普查不但劳民伤财，而且数字也非常不精确。比如在普查中，许多公民自己不愿意申报的，普查报告上会看不到；许多地方政府不愿意让上级机关知道的，普查报告上会看不到。因此，我们常常会遇到这样那样的尴尬：一场洪水，忽然冲出了成百上千的“额外”人口，一个艾滋病村的报道，忽然看到了许多不被记录在案的“黑户”人口。

　　因此，政府应该用全国统一联网的电脑人口统计方式，取代落后无效的手工人口普查工作，为中国的户籍管理向世界级的管理水平过渡创造条件。应该成立专门的机构随时跟踪全国人口的变化工作，为政府决策提供科学的依据。这也是能否有效地对自由迁徙中的人口进行管理、能否保证二元户籍制度取消后不出现混乱的关键之一。进行动态人口户籍管理，不只是为了消极被动地了解一个人口流动的结果，而是要根据这些变动的人口状态，对各项行政管理和服务以及各项行政资源和生活资源进行及时的调整。

　　目前中国地方政府的公务员设置以及社会保障设置等，大概均是根据出生地户籍人口设定的，一旦实现以实际居住人口为管理依据，那么相关的公务员也应该根据实际居住人口的多少进行调整。比如警察人数的设定，目前也许是根据固定户籍人口设定的，东莞市明明有近千万的实际居住人口，但是国家给的警察人数编制却是根据东莞的本地户籍人口的一百五十万来配置的。这显然是不合理的，自然也远远无法满足保护公民合法权益不受侵害的需要。

　　在目前的二元户籍制度下，我想国家不可能根据千万人口的标准给东莞市配置警察等相关行政资源，东莞市为了维护治安，只好自己招兵买马，各自聘用非公务员编制、没有经过法律常识教育和警察基本素质教育的治安员。为了养活这些低素质的治安员，只好再从外来人员身上收取暂住证费和治安费等各种费用。从东莞市政府的角度来看，这一做法有其一定的合理性。但是从外来人员的角度来看，则是完全不合理的。比如同样两个工人在同一家工厂工作，他们分别为本地户口和外来户口，他们一样是东莞居住市民，一样为东莞交纳税金，为什么外地户口的人必须多交一笔治安费暂住费和治安费呢？这对东莞市户籍居民也不公平，因为他们像其他城市的居民一样交纳了税金，但是得到的治安服务却不如其他城市的公民那样充分，因为地方政府聘用的这些没有经过正规警察培训的治安员，无论在素质上还是数量上、都无法为市民提供像正规警察一样的服务。

　　在东莞市都是怎样的人去担当治安员？根据我的观察，由于东莞本地户籍人员即使不工作坐在家里也能分到钱，因此许多人不但不愿意去做脏累苦的工作，就连生产线上的工作也不愿意去干。甚至产生了一个新名词“四不青年”，即，指“不学习，不务农，不做工，不经商”的青年。本地户籍人口中有能力有文化的人，不是去经商，就是去从政，即便到企业去干，也要做份白领的工作。实在没有能力和文化，无法从事上述职业，甚至连开个小店铺也不行的人，就去开摩托车搭客。连摩托车搭客也不想干的，才去做村镇的治安员。也就是说，目前东莞市的乡镇治安员大都是由那些没有什么文化、也没有什么特长的，洗脚上田的男性农民来担当。事实上，东莞市的所有合法摩托车搭客者都领了一个义务治安员的牌子挂在身上。

　　这样素质的治安员，既没有接受过专业的警察职业训练，也不具备基本的法律常识。这也就不奇怪为什么会存在治安员粗暴对待外来人员的严重社会问题。大学生孙志刚为什么在广州被打死？只要了解一下广东的治安员整体素质也就不难理解了。对于许多外来打工者来说，这些靠外来人员交纳的各种治安费而生存的治安员，不但没有成为外来打工者的保护者，反而成为了外来打工者必须时刻提防的对象，必须时刻小心提防那些治安员随意深夜闯入外来打工者的住所检查证件，必须时刻提防那些治安员在大街上随意将外来打工者作为三无人员抓进拘留所。将警察才能享有的执法权随意地赋予这样的治安员，严格来说是一种违法行为。

　　必须说明的是，类似的没有获得合法执法资格的治安员，并不只存在于广东省这样的外来人口大省，在全国各地都普遍存在。笔者记得三十年前在江苏省就有从各工厂借用工人到派出所担当城市治安员的现状存在。被评为2005年十大案件之一的当事人佘祥林先生，在十五年前蒙冤入狱时的工作，也正是湖北省京山县公安局马店派出所治安巡逻队员，所谓治安巡逻队员并不是正式的警察，而是派出所临时聘用并不具备职业警察素质的人员。

　　与东莞这样外来户籍人口几乎十倍于本地户籍人口的情况相反，在一些特大城市，“人户分离”的情况也很严重，所谓人户分离，就是本地户籍的人口虽然长期不在本地居住或工作，却依然在这里保留着户籍。根据《解放军报 》记者郑红2005年8月27日的一篇文章报道，上海“人口小普查”试点发现人户分离占1/5 。文章说，上海300户居民家庭人口调查试点发现，“人户分离”现象比较突出，1/5左右被调查居民家庭存在这种情况。明明已经不在这个城市工作或生活了，还硬要保留着这个城市的户籍，这在世界上其他国家是一个不可理解的荒唐现象，这样荒唐的现象之所以会普遍存在于今日中国，这正好从另外一个侧面反映了现在的户籍制度的畸形和病态。

　　所以，在实行户籍改革之前，必须首先完成相关的立法。通过立法的形式，确定户籍管理的专门机构，这个机构不只单纯提供面向公民的服务，还向中央政府报告各地的户籍变动情况，并且根据变动的户籍情况，及时调配相关的行政资源，不但包括警察资源、教育资源、社会福利资源、市政建设资源，还应该包括行政机构和公务员的设置。对于那些人口下降到一定数量的地区或城市，应该撤销相关行政机构。对于那些被撤消机构的公务员，可以分配到人口增加了的地区或城市，不愿意去的，可以办理公务员的离职手续让其自谋其他出路。

　　只有这样，才能一方面避免由于人口过多而造成的行政资源不足的问题，同时也可以避免行政资源的浪费。更可以对地方官员和公务员起到一定的监督作用。也就是说，这将迫使所有的地方官员和公务员今后都不得不首先立足于以民为本、为民服务，而不是一切向上看。否则，公民就可以通过迁离地方官员属地的方式来否决地方官员的政绩、甚至否决地方官员的饭碗。只有这样，才能真正将以民为本落实到各级政府官员的行动上。