柴福洪

     1、缘起

财政部长楼继伟3月22日上午在2015中国发展高层论坛上，回答“对于教育改革发展，财政部将有哪些措施”的提问时首先提到了教育去行政化的问题，他说，“三中全会决定，教育机构首先要去行政化。我不知道，北大清华你们都在这里，你们是不是还是行政化的”，“国家给你们的资源也太多了，国家希望把资源更多转为奖学金助学金，让品学兼优贫苦的人能够上学，你们自己自主提高融资的能力”（3月22日《南方都市报》）。

作为财政部长，按中国的官场传统习惯，本不该管教育的事，但是在“中国发展高层论坛”上，作为学者讨论学术问题是可以的。问题出在原北大副校长海闻都说：“我们也做不了主”把中国老百姓搞糊涂了，“教育行政化”这个问题有这么复杂吗？中国最高层的学者们都一筹莫展，难道这是个世界级难题？

教育部部长袁贵仁曾指出，高校行政化管理倾向有两个方面，一条是政府对学校管理的行政化倾向，另外一条是学校内部管理的行政化倾向。以此结合当前高校去行政化改革的现状而言，无论是2013年底，教育部首批核准中国人民大学等6所高校章程，还是2014年备受关注的北京大学、清华大学以及上海市“两校一市”综合改革试验获批，在严格意义上都侧重针对的是后者，即高校内部管理的去行政化，而对于政府之于学校管理的行政化倾向的突破，仍就有限。

看来，学校只能解决内部的行政化问题，对于外部的行政化却无能为力。

2、原因

关于教育去行政化，尤其是高校去行政化，很早提出来了，但始终没去掉。这是什么原因？其一，是中国教育在新中国建国60多年里，教育始终由党和政府主导，采用行政管理教育事业，任何类别和层次的国民教育，都由政府投资、建设、管理、派干部。其二，虽然改革开放后，30多年里有少量社会投资于教育，始终以民办教育称之，政府不给财政拨款，虽有《民办教育促进法》，事实上政府不给财力支持的，投资者事实上还要在学费里获得盈利，是在体制外运行的弱者，使中国教育始终没有形竞争机制，大家都是听上面的，叫怎么做就怎么做，按部就班，不求有功，只求无过，改革的效果如何大家都不管。其三，外国投资者在中国境内办学，在新中国始终是一个禁区，即使有少量的合作办学，也是引进优质教育资源，是高收费，没有形成规模，社会影响力小。其四，政府举办的学校，其领导者都是行政官员，不是教育专家，有的甚至根本不懂教育的外行，他们习惯了行政手段管理，以行政力量、以科层体制模式管理学校是中国社会普遍现象，且不尊重教育的特殊性，管教师、管教学的手段与管农民工、管扫大街的工人没有什么两样。其五，中国整个社会都是行政化体制，教育不可能创造独立于社会体制之外的奇特体制。其六，学校处在一个被行政化浸润的大环境中，内部去行政化以求教学质量提高无异于缘木求鱼。

3、误区

教育去行政化，尤其是高校去行政化，现在大多认为要高校去行政级别。这是错误的认识，高校行政级别正是教育在行政管理的中国社会中的地位的标志，是与社会交往与对话的基础，如果学校没有行政级别，学校就失去了与社会交往、对话的权力，尤其是失去了与当地党政机关交往，争取权益、利益的政治地位。高校校长和书记有行政级别，对教育来说没什么不好，他们的行政级别与学校行政化管理没有什么直接联系。打着“去行政化”旗号而生的南科大的首任校长朱清时，就曾感叹“没有行政级别寸步难行”。

教育去行政化，尤其是高校去行政化，是指学校不能任何事情都用行政手段来管理，坏就坏在“化”字上，学校有行政管理，但不能事事都由行政来决策。如教学本身也有行政管理的要素，但主体不是行政管理手段能解决的。如科研，就不能用行政手段来管，教师职称进升也是，但工资福利往往又是由行政决策来决定。而后勤服务管理，既有企业管理要素，又有行政管理要素。因此，学校是麻雀虽小，肝胆具全，是个亚型小社会，管理十分复杂繁琐，一句“去行政化”解决不了学校存在的问题。

“教育行政化”问题是中国当今社会一个严重的社会问题，实质是：政府管理教育没实现专业化；政府对教育财政拨款指向错误；学校管理不是专家治校，教育学术没有占主导地位，学校行政干部管理教授的行为，真正的学术也被行政化了。

要解决中国教育存在的教学质量不高问题，必须从教育外部找原因。鱼类，生活在水里，人类，生活在空气里，如果互换空间，都会死亡。现在中国的教育与行政的关系就象鱼类之水，人类之空气一样，去之则死。中国教育，仅仅是去行政化是解不开的死结。

4、症结。

要解决教育存在的问题，先要解决几个认识问题。一是国民教育是公共产品和准公共产品。二是承认是公共产品这个前提，政府就必须资助，不资助就是政府失职，包括民办与国有，都要公平对待。三是不同类别与层次的教育，公共性与公益性不完全相同。四是公共产品也会随着社会的进步与发展，情况在发生变化，在经济社会发展的不同时期，不同教育类别之间是此消彼长的。五是对教育的公共性、公益性的变化，政府应及时预测、掌控，改变资助力度，调整政策导向。到底如何适应，管理上与时俱进，中国学界和理论界还没有认识。

因此，中国教育改革改了很多年，始终没有改到点子上，没有找准突破口。笔者认为：中国教育首先要改革的是政府财政对教育拨款制度。把政府的职责搞清楚、弄明白，再来改革学校。如果政府的认识不进步，政府管理各类教育的理论不到位，甚至派到学校的管理者，在这样的大问题上，仍然是乱点鸳鸯谱，中国的教育就没救了。也再别讨论教育改革了，更不要期待教育为中国社会转型升级培养适用人才。

中国政府不重视社会科学的新观点，不重视新理论，只认为技术有新的，需要创造发明，社会管理不需要创造，没有什么可发明的，以致中国教育管理观念落后，教育理论落后。改革开放30多年，中国教育改革实质是没有理论指导的改革，在专家治校方面没有丝毫进步，只是下级服从上级，以高层领导者的个人认识为改革源泉，进行改善性的改革。这就是当今中国谁都对教育不满意，谁也拿不出好的办法的来的真实情况。

5、改良。

政府调控国民教育的直接的物质手段就是财政拨款 ，是除教育法律与行政措施以外最能体现国家意志的杠杆。当然，杠杆使用的正能量，必须结合中国当前社会的发展阶段与国民教育意识的变化。

①如义务教育，是9年还是12年制，一般人都认为是政府财力不足问题，其实不是这样，是识认落后了。当今中国城市里（不包括农村），就没有必要实行9年义务教育，现在再也没有那个家庭可能不送小孩上小学和初中的，国家的财力本来就有限，要用在刀刃上，现在是用在刀背上了。政府要鼓励什么，心中没底，政府花钱的动机也不明确。其实政府财政支出应该用在私人和家庭不愿意花钱的地方，政府的钱就花对了；如果政府把钱花在家庭和私人也希望花钱的地方，就用错了地方。

按照这一理论原则，中国城市里的中小学政府花的钱是白花了。当然，城市里也有贫困人口，尤其是外来人口，这才是政府应该花钱购买义务教育的人群。同时，农村义务教育还要加大财政拨款，这样调整才叫教育公平。这样做，肯定有人会问：你怎么知道谁是城市贫困人口？保障房不是被官员和富裕人口占用了吗？是的，这是反腐与社会管理质量问题，只要政府是无私的做政府该做的事，任何层级的领导都会有办法做到。北京去年为保APEC会议期间的蓝天，这么难的事，不声不响地做到了，只要真心做成事，没有做不到的。即使被少量无诚信的人占有，也不是什么大不了的事，比现在普遍免费不是好得多吗？

对城市外来人口和农民工，不仅要让其孩子进入城市居住，更要让其带老婆、老公一起居住（单身打工者的性饥渴与乱性毒害，对社会的负能量不可低估），给其子女免费上学的权利。这是政府最该做的事，对城市中产们的子女财政拨款办免费义务教育，相对于城市外来人口和农民工子女来说，是最不该做的事，也是最不公平的事。

②原有的普通本科教育，实质是延用知识灌输的精英教育模式，全国高考就是为这些本科高校设置的考试，所有高中生都希望进这些学校就读。而且，这些学校里的优质高校收费没有差别，让所有高中生都想读清华、北大，政府对清华、北大的财政拨款又是最多的，还美其名阅“支持其办世界一流大学”。从公共财政理论讲，这是完全错误的。政府最不该做‘锦上添花’的事，应该做‘雪中送炭’的事。

因此，中国各级政府对优质教育资源一分钱都不应该拨，就凭多年来国家培育出的优质教育资源，就具有较强的生存力和竞争力，除极少数特殊专业外（如考古、文学、历史、哲学、基础学科研究等专业），生均拨款制度在他们身上应该停止执行，尤其是清华、北大这一类的高校。对师范类高校学生免交学费也是错误的，实质是“鸡病了在猪身上打针，狗饿了让兔子多吃”一样，搞错了地方，是决策者思想认识还停留在解放前所致。这一政策要改成到农村和边远不发达地区从事教育的大学生给予超优厚的待遇才对。

另外，高校收费实行优质高价、低质低价。从当今社会人才需求比例看，把就读普通本科高校的学生压缩到当年高考生源20%以下才是对的。我们的政府的行政太不与时俱进了，好多人好象生活在封建社会一样，中国社会国情、社情、民情全变了，但治理社会思想、政策老是不变，这对中国急剧变化的社会极不适应的。例如我们的干部队伍中，能用电脑的比例只比农村人口相对高一点，许多人上网不会打字，连智能手机的许多功能都不会用。

③21世纪，中国最应该获得财政资助的是职业教育。中国已经进入工业化社会，工业4.0正在兴起，“中国制造30年计划”即将出台，大数据、物联网、智能制造等一系列“人类第四次浪潮”即将到来。中国如何为“第四次浪潮”培养人才？新型的“鸦片战争”能否打醒中国教育，目前还是个问号。教育再不真改实革，又有再次落后于世界的危险。怎么真改实革？最佳选择是针对中国劳动人口（高级人才是普本与研究生教育的范畴，这里不讨论）的劣势与缺点下手。

中国生产、服务、管理一线的劳动者的劣势是文化知识不足，道德诚信观念缺失；缺点是劳动技能不专业，职业崇拜意识不强。这些需要社会氛围，更需要教育的转型，最需要的是政府财政拨款的导向。所以，中国的职业教育才是政府应该大力扶持的教育类型，对职业教育要象义务教育一样加大财政支持力度；要象坚持社会主义制度一样，倡导“专业主义教育观”；要象坚持马克思主义、毛泽东思想一样，树立道德诚信观念，强化职业崇拜意识。这才是当今中国教育改革的中心环节。

另外，对民办职业教育要与国有职教一样，政府统一实行购买职业教育服务的形式，谁的专业办得好、质量高，财政就拨款，政府不愿意购买的专业或学校财政就不拨款，促成教育事业改革，养事不养人，形成职教竞争，助力中国经济转型升级。教育没有竞争就没有质量，没有竞争就会行政化。教育的竞争的源泉就是财政拨款。

6、改革。

中国从2012年开始，新增劳动力在减少，从2012年到2014年三年累计减少950万，人口老龄化在加速，人均寿命在延长。为解决这些现实问题，延迟退休是社会政策调整的必然，更重要的是要完善现代教育理论，压缩教育年限，提高教育质量，优化教育结构。

其一，压缩学制。现在的青少年身心健康比过去强多了，尤其是智力因素提高显著。因此，创建于上世纪20年代的学制需要压缩了。即：小孩6岁就应该上小学，小学压缩到五年，高中可以压缩至两年，初中也可以压缩到两年（或中学五年一贯制）。这样，15-16岁就高中毕业了。

15-16岁高中毕业，肯定要继续接受教育（现代社会没有接专业教育的人是半成品），为中国高教普及打下基因基础，倒逼新增劳动力接受更高层次的专业教育。如读三年专科高职，18-19岁就可以进入社会，成为社会生增劳动力，与人的自然成年人年龄相匹配。若是读四年本科，19-20岁就可以参加工作，再读6年研究生，也只有25-26岁。这样，学制缩短了，培养的新增劳动力就会批量增加，以补社会人力资源不足。

其二，提高素质。精英教育需要高考选人，普及型高教不需要高考，急需要的是人口素质的普遍、大幅度提高。因此，传统高考完全可以取消，让学生自由选择高校，学生可以申请多所学校，一个学生可以出现多所学校录取的现象。这时，高校招生科学必然应运而生，政府完全没有必要担心“升学乱象”，即使乱了，也只是人才错配，我国近30多年大多数人都是错配。有调查证实，高考状员绝大数没有成为职业精英人才，而高校里的专业错配太普遍了。

高校招生时的学生学业成绩就是中学日常考试记录。在信息化、网络化条件下，一切可以归于自然，许多高考弊端消失，教育目标转向创造、创新人才培养与选拔，选拨综合素质高的人才。学业成绩是高校选拨人才一个因素，另一个重要因素是人品素质高尚。所有发达国家的发展过程都可以证明一点，创新与创造才是经济发达的本源，难道中国就可以不创造、创新，也能发达呢？我们必须遵守这一规律。

为配合教育目标的转型，高校除毕业证、学位证之外，应加一个素质证书，高校要对学生全面训练生存与适应社会的技能，针对当前“95后”的学生特点，除思政课外，应开展“吃苦、勤劳、节俭、责任”意识教育，通过一定的亲身体验的育人方法与过程，树立“苦、勤、俭、责”意识，对“95后”的学生来说显得刻不容缓。学生的素质就是教育质量，而不是知识的多少。

其三，理论进步。基础教育培养目标主要是为了获取知识，而高等教育培养人才目标是能力。当代任何社会培养人才的最终目标都不是知识的多少，而是获取知识的能力与好的学习、生活习惯养成。事实上，人才不是学校培养出来的，在学校学习只是为人才成长打下基础，人才，是在实际工作中自学与锻炼出来的，终身学习的习惯刻苦钻研工作中遇的困难和问题才是成才的主要途径。因此，高校培养人才的中心不是知识、不是技能，而是素质。一个高素质的人，往往知识与技能又是比较超群的一类。

其四，优化结构。优化，即符合社会人才需求，社会劳动力结构就是教育类别的结构。知识与研究型人才一般在总量的20%以下，职业与技术型人才要占总量的80%以上，才是合理的。所以，让后起的现有本科高校转型为技术应用本科教育，是正确的举措。当然，怎么转型，需要讨论，现在的高职院校已经有了全套方法和经验，本科高校能否放下身段学习，需要勇气和胸怀。

 

                                                      2015年3月25日