民族自治地方单行条例的制定与完善
宋才发马琴*
（中央民族大学 经济学院，北京 100081）
[摘要] 民族自治地方应当依法制定单行条例，单行条例是民族自治地方行使自治权的一种主要法规形式，它只能以自治权限的范围为依据规定相关事项。自治地方单行条例是一项特别的立法授权，是规制地方经济社会发展过程中各种矛盾的有效方式，是民族自治地方民族法制体系建设的重要组成部分。必须完善民族自治地方单行条例的立法决策和程序，建立单行条例实施、适用的法律环境，健全单行条例的立法监督机制，促进自治区单行条例的制定和实施。
[关键词] 单行条例；民族自治地方；法制建设；经济发展
《中华人民共和国民族区域自治法》第19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”[1]单行条例是专门针对民族自治地方某一种特定关系而做出规定的法律条文，是自治条例在某一方面内容的具体化。它是民族地区法制体系的重要组成部分，是进一步完善民族法制体系的必要条件。本文拟就自治区制定与出台单行条例为重点，对民族自治地方单行条例的制定与完善略陈管见。
一、民族自治地方单行条例的基本内涵
民族自治地方应当依法制定单行条例。单行条例是民族自治地方的人民代表大会行使立法自治权，依据《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》的规定，结合本民族自治地方的政治、经济、文化等方面的实际情况，制定并报法定机关批准或备案的，调整本地方内的部分民族关系以及本地方与上级国家机关关系的单项自治法规。它是一项针对某一种特定关系做出规定的法规，具有极强的民族性、地域性、针对性、实践性及时效性特点。民族自治地方可以依据本地区的经济社会发展实际情况，适时制定多部单行条例来规范当地的社会关系。在时效性方面，单行条例实施时效长短不一，有些单行条例从出台到废止就是一次性的。只有依据社会发展的实际情况来适时修订、废止相关的单行条例，才能够确保单行条例正确而有效地发挥规范和制约的作用。单行条例的制定主体是自治地方的人民代表大会，其中有自治区人民代表大会、自治州人民代表大会、自治县人民代表大会三个层级，制定的内容要在不违背《宪法》和《民族区域自治法》的相关规定的基础之上突出地域性和民族性的特点。本级人民代表大会制定出台的单行条例，只适用于同级本民族自治地方辖区。制定单行条例是对民族区域自治制度的贯彻落实，是对民族立法自治权的落实；是民族立法自治权的实现形式之一，也是行使《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》赋予民族自治地方立法自治权的体现。在贯彻和落实《中共中央关于全面深化体制改革若干重大问题的决定》的当下，民族地区经济社会的发展会面临着不同的问题，需要协调多方面的利益关系，这就需要制定出台包括单行条例在内的相关法律法规来规范各个利益主体的行为，为民族地区市场经济的发展提供法制保障。我国五大民族自治区制定的单行条例相比于地方性法规非常少，在民族地区经济社会发展中民族特点难以协调好，民族立法实践已经落后于社会经济发展的需要。对于立法滞后的情况，民族自治地方政府应当及时找出原因，尽快制定出台本地区的自治条例和单行条例。
单行条例是民族自治地方行使自治权的一种主要法规形式。各地区之间的经济、文化发展不平衡是我国的基本国情，尤其是民族地区大部分处于祖国边疆，经济发展相对落后，民族文化类型多样。《民族区域自治法》这部仅次于《宪法》的基本法，对民族区域自治制度及其权利构成只能做出基本的原则性规定，要想真正落实好民族区域自治权，民族自治地方就必须依据《民族区域自治法》的规定出台相关配套法规，将民族区域自治权进一步细化。也就是说，民族自治地方应当尽快依法制定出台符合民族地区实际情况的自治条例和单行条例，为民族地区的经济社会发展服务。单行条例是针对民族自治地方某一具体关系的规范，是某项民族区域自治权的具体落实，具有非常强的灵活性和针对性，在实践中指导性强且便于施行。就单行条例的制定而言，它是民族自治地方的国家权力机关，依据宪法和法律规定的基本原则，尤其是依照本地的实际情况，为保护和解决当地少数民族某一方面的特殊利益而制定，并报请法定上级国家机关批准或备案的地方自治法规，属于法的范畴。从实践方面来看，《民族区域自治法》中的原则性规定只有对它进一步细化，才能把民族区域自治权落到实处。我国五大自治区的自治条例和单行条例至今无一出台。制定和出台单行条例实际上是对民族立法自治权的具体落实，是当前民族自治地方行使自治权的一种主要法规形式。[2]《宪法》、《民族区域自治法》和相关的法律都规定，民族自治机关除了行使一般地方政府机关的权利外，还行使民族自治机关特有的自治权，其中，单行条例的制定和实施就是民族自治地方行使自治权的表现。单行条例同自治条例一样，共同构成民族区域自治制度的完备的法律框架，是我国社会主义法律体系重要的组成部分。各民族自治地方决不能忽视单行条例这种实施民族区域自治法的重要法规形式。
单行条例只能以自治权限的范围为依据规定相关事项。单行条例在不违背宪法、法律和行政法规的前提下，可以根据本自治地方经济社会发展的实际情况，有针对性地规定特殊的政策和灵活的措施来贯彻执行国家的法律和政策，其规定的内容只能在本自治区域内具有法律效力。依据我国现行法律规定，民族自治地方权力机关可以行使如下制定单行条例的立法自治权[3]：（1）制定适合本地经济社会发展实际情况的单行条例。（2）依照当地民族的特点对法律、行政法规的规定做出变通规定。（3）制定本自治地方使用语言文字的原则、方法、内容。（4）制定有关培养、使用少数民族干部的单行条例，制定培养少数民族妇女干部的原则和方法。（5）制定有关如何行使经济建设和管理以及外贸活动方面自治权的单行条例。（6）制定自主管理本地方财政的单行条例。（7）制定有关如何行使精神文明建设方面自治权的单行条例。（8）制定管理流动人口的办法，制定实行计划生育的具体实施办法。（9）制定组织和使用本地方维护社会治安的公安部队的单行条例。（10）有权根据宪法和法律规定，就民族自治地方自治机关的组织和工作制定单行条例。但是，民族自治地方在制定单行条例的时候，无论如何不得与《宪法》相抵触，不能同法律和行政法规规定的基本原则相违背。即使是地方性法规和其他一般规范性文件，民族自治地方权力机关仍然要认真贯彻执行，只有确实不适合民族自治地方实际情况的，单行条例才可以依法突破。所以，单行条例必须服从于宪法、法律和行政法规。
二、民族自治地方单行条例的法律地位和效力
自治地方单行条例是一项特别的立法授权。依据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方的单行条例由民族自治地方的人民代表大会制定。《立法法》第63条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。相较于其他地方而言，民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会具有双重的立法权：一是制定出台自治条例和单行条例的民族立法权；二是制定出台地方性法规的一般立法权。这两种法规在制定的依据和前提、制定和批准的机关及法律适用上具有明显区别。在制定依据和前提方面，自治地方的人民代表大会主要是结合本民族地区的政治、经济、文化的特点来制定自治条例和单行条例，这里强调和突出的是民族性；地方性法规是依据相应的法律规范，对国家的原则性规定做进一步的展开，使其与本地的实际情况相符合，主要突出地域性的特点。在立法依据方面，单行条例主要依据《宪法》和《民族区域自治法》的相关规定来制定；除此之外还有变通、补充法律规定的权利，以及停止执行上级国家机关的决议、决定、命令的自治权；地方性法规必须在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下立法，不能对国家法律已有明确规定的进行变通、补充，只能细化。在报批制度方面，省级一般地方性法规，《宪法》和法律规定由省级人大及其常委会通过后生效，只需要报全国人大常委会和国务院“备案”即可；自治区自治条例和单行条例必须报全国人民代表大会常务委员会批准。立法审批权的分离使自治区自治条例和单行条例的制定出台程序更加严密，同时也增加了自治区级单行条例制定和出台的难度。自治条例和单行条例是《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方行使的一项特别的立法权，它更加突出了民族的特殊性，尤其是民族风俗习惯、宗教信仰等方面的特点，由民族自治地方根据自身的情况来变通执行或者停止执行国家的有关法律规定。要制定和出台自治区单行条例，就必须准确地理解单行条例的科学内涵，把握时代发展的脉络，注意单行条例的法律地位和适用范围，制定合理、科学的立法规划，行使民族立法自治权，完善民族区域自治制度。
自治地方单行条例是规制地方经济社会发展过程中各种矛盾的有效方式。法是调整人类社会关系的有效手段，它的产生和发展受社会物质条件的制约，社会经济发展的不同阶段需要不同的法律规范来调整人们的利益关系，当新的矛盾产生时，旧的法律关系就需要废止，同时制定出台新的法律。完善的立法机制应当是立、改、废有机结合、协调统一。自治地方的单行条例具有很强的针对性和实践性，在规范民族自治地方的经济社会关系时可操作性强。这里的民族性是中国少数民族地区有别与其他地区的显著特点。在中国社会转型期中将会呈现出新的矛盾，立法应当恰当的考虑民族的特殊性，从民族立法的角度建设民族法制体系，大力推动单行条例的制定和出台，切实落实民族立法自治权。民族地区的经济发展需要立法来规范各种利益关系，民族自治地方政府除了出台一般性地方法规外，更应当行使民族立法自治权，为少数民族地区经济发展提供法律保障。法不仅是规范人们权利义务的一种有效手段，还可以促成和完善合理的社会关系，法制社会的建设就是一种通过法律的硬约束来规范社会中人与人的关系的制度形态。民族自治地方制定和出台单行条，不仅是对人们利益的一种规范和确认，更是对利益的形成和发展的自觉追求。经济发展离不开法律的规范，法律规范必须以经济发展为其现实基础。单行条例是就民族自治地方在某一特殊利益方面对人们利益关系的协调，为社会经济的健康发展提供法制保障。就目前自治州、自治县出台的单行条例来看，在内容上主要涉及社会风俗习惯，在经济利益方面的内容较少。譬如，少数民族地区对《中华人民共和国婚姻法》和计划生育政策的变通执行等。对经济发展自主权的落实是民族自治权的核心。在经济社会发展的过程中，社会矛盾冲突的主要原因，多来自于经济利益的矛盾没有得到有效合理的解决。在民族地区经济社会发展的进程中，尤其要注意经济利益分配问题。自治区制定出台自治条例和单行条例必须考虑民族特点，以此来规范各方利益主体的行为，通过合理配置资源实现共同繁荣。
单行条例是民族自治地方民族法制体系建设的重要组成部分。民族法制体系的构成与我国民族区域自治制度的发展内在相关，它由民族法律体系和相关的制度构成。是以宪法中的民族条文为指导，以民族区域自治法和散居少数民族平等权利保障法为主干，包括涵盖在其他法律中的各种民族法律、法规条款及其制度。单行条例在我国民族法制体系中属于专门而具体的法规，是针对某一方面的关系做出的法律规范，是自治条例某一方面内容的具体化。我国民族法制体系的建设远远落后于民族地区发展的需要，从1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次全体会议通过并颁布实施《民族区域自治法》，到2001年2月28日根据第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改<中华人民共和国民族区域自治法>的决定》予以修正。在民族法制体系有了基本的法律框架之后，其法律体系的构建一直不尽人意。从五大自治区成立到《民族区域自治法》的修正，五个自治区至今都没有出台自治区自治条例和单行条例，这无疑是一种“立法不作为”行为。[4]自治区自治条例是单行条例的立法前导，单行条例的制定和出台离不开自治区自治条例的指导和规范，他们共同构成民族法制体系的基本内容。自治区自治条例的立法滞后现象，直接影响了单行条例的制定和出台，已成为民族法制体系建设的一大缺失。民族法制体系建设的滞后，不仅是对民族立法自治权的浪费，更会制约民族地区经济社会的发展。法制体系的建设在经济社会发展中举足轻重，市场经济的发展离不开健全的法制体系。市场主体如果没有法律的有效约束和引导，市场在优化配置资源方面的主体作用就会大打折扣。因此，制定和出台单行条例是民族自治地方在建设和发展本民族地区各项社会和经济事业的重要组成部分，应当给予充分的重视。
三、制定和完善民族自治地方单行条例的有效路径
完善民族自治地方单行条例的立法决策和程序。单行条例的出台由起草、制定、通过到颁布施行等一系列活动构成。研究民族自治地方单行条例的出台路径，就是要寻找到一条能完善民族自治地方单行条例的有效实施方式，落实民族立法自治权，促进民族自治地方法制体系的建成。自治区单行条例的制定和出台是对民族立法自治权的落实，民族自治地方应当在发展本地区经济的同时，及时的掌握社会发展的最新情况，做好全面充分的调研，有针对性的出台相关单行条例为地方经济发展服务。《立法法》第66条第2款规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定” [5]。对法律和行政法规的变通规定可以以自治条例和单行条例的形式出台，自治条例和单行条例在民族自治地方比一般地方性法规拥有更大的自主权，可以更好地为民族区经济社会发展服务。在“十二五”期间，民族自治地方应当制定科学合理的立法规划，加强立法程序建设、完善法制监督机制。在起草单行条例时，应当多方面听取相关专家学者、社会工作者的意见，做好充分的立法调研工作。同时要注重提高法案起草者的立法技术和法律素养，保证单行条例（草案）的立法质量，确保法律条款语言严谨、逻辑清晰。单行条例是调节某一方面关系的法案，在起草时应当注意相关领域内已有的法律条文，避免法律条文重复造成的立法资源浪费，使单行条例能够切实解决民族地区发展中的问题。对于自治州、自治县已经出台的单行条例，要加大对其修订工作的力度，使其跟上社会发展的步伐。需要特别注意的是《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》，只是对民族自治地方单行条例的立法变通权作了原则性的规定，单行条例进行立法变通必须依据具体部门法律的具体要求进行。没有对民族自治地方单行条例的立法变通权做出规定的法律部门，单行条例就不得对该法律部门进行变通。以单行条例的形式行使立法变通权的情况属于民族立法的范围，在行使该立法权时应当注重民族特点，以区别于一般地方性法规。
建立和完善单行条例实施、适用的法律环境。法律适用环境是保证法律效用的必要条件，建立起良好的法律适用环境是落实单行条例的必要手段。实施和适用单行条例的法律环境有两个方面的基本要求：一方面是单行条例本身，在制定时要对其实施、适用的前景进行预测和设计，使其条款力求达到最大的可操作性。这就需要立法者对民族地区经济社会发展问题进行系统的梳理，坚定立法立场，抓住民族自治地方经济社会发展的主要矛盾，分析经济社会发展的趋势，使单行条例能够切实解决发展中的实际问题。另一方面是要建立一个保证单行条例实施、适用的运行机制。[6]单行条例是否能够得到有效落实，是民族区域自治制度贯彻落实和立法自治权充分行使的标志之一。只有建立一个良好的法律适用机制，才能充分保障单行条例的落实，做到有法可依、有法必依。民族自治地方由于社会历史发展的原因，社会法制观念一般较为薄弱，很多地方存在习惯于适用习惯法和特定风俗解决问题的情况，这就为单行条例的贯彻落实带来了一定思想意识上的困难。民族自治地方政府应当尝试自上而下的推动单行条例的实施，建立全社会的法律意识，通过大力宣传、普遍提高对单行条例法律地位和作用的认识。主要对象应当是民族自治地方的各级领导干部，因为他们负有在工作中贯彻执行单行条例的责任。
建立健全单行条例的立法监督机制。单行条例的制定应当在一个合法合理的程序框架下进行，只有建立起科学的立法程序，才能够保证实现单行条例的正义、公平、科学原则，才能切实防止立法机关对立法权的滥用、误用、不用等违法行为和现象的产生，才能保证自治区单行条例的起草与制定工作顺利进行。在立法程序设计中，应当充分保障广大人民群众的意志自由、畅通的表达渠道，设计立法听证制度、公开制度、公众参与制度等，加大对单行条例制定的事前监督、事中监督和事后监督，确保单行条例的立法质量和执法力度。单行条例的有效实施需要强有力的、多形式的监督、检查，以遏制那些有法不依、执法不严的状况继续延续下去。从法律位阶来看，在民族自治地方的法律体系中，单行条例属于自治条例的下位法。因此，在制定单行条例时应当在不违背宪法、民族区域自治法、自治条例的情况下，合理的调整具体的社会关系。单行条例与一般性地方法规的重要区别在于它更突出民族性，在制定中应当注意和地方性法规形成互补的态势，在维护法制统一的原则下考虑民族特殊性。在准确理解单行条例的科学内涵，把握民族立法自治权的核心精神的前提下，各个民族自治地方还应当大胆行使制定单行条例的立法自治权，尽快建成民族自治地方的民族法制体系。各民族自治地方的人大及其常委会在组织人大代表视察时，必须把单行条例的实施情况作为重要视察内容之—，对条例实施中存在的问题进行质询，促使问题得到尽快解决。[7]
参考文献:
[1] 中华人民共和国民族区域自治法[G].中华人民共和国常用法律大全.北京:法律出版社,2006. 82.
[2][6][7] 宋才发.加快制定与完善民族自治地方单行条例[N].中国民族报,2011-03-18(6).
[3] 宋才发.民族自治地方经济立法自治权再探讨[J].法学家,2005(2).73—79.
[4] 宋才发.自治区的立法自治权及自治区自治条例研究[J].民族研究,2007(4).1—11.
[5] 中华人民共和国立法法.中华人民共和国常用法律大全[G].北京:法律出版社,2006：57.
（载《广西师范大学学报》2014年第5期）
*作者简介 宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，二级教授，博士生导师；中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。
马琴（1986-），女，回族，宁夏灵武人，中央民族大学经济学院2012级在读博士生，研究方向：民族地区经济法律制度研究。
基金项目：论文为本人主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济法律制度研究（项目编号：CUN985-3-2）的研究成果之一。