对《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的建议

蔡守秋[1]

2015年1月28日

 

全国人大常委会法制工作委员会：

2014年12月29日，全国人大常委会法制工作委员会在中国人大网上刊登了《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》，向社会公开征求意见。通过阅读、研究该《修订草案》，我认为目前征求意见的《修订草案》很不成熟，有些重要的防治大气污染的法律思想、理念和原则没有得到体现，有些重要的防治大气污染的法律措施和制度没有规定，还有一些规定存在严重的缺陷、问题甚至错误，有一些规定需要进一步研究、推敲、明确或具体化。建议你们组织力量进行充分的论证和加工，不要急于通过该《修订草案》。

由于《修订草案》需要修改、加工、提高、增加的内容很多，我初步就《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的总体结构、第一章总则和第七章法律责任提出如下几点意见和建议，其他有关意见和建议将在我主持的中国法学会2014年度部级法学研究重点委托课题“《大气污染防治法》修改专家建议稿及理由说明”中进一步研究提出和说明。

一、对《修订草案》的总体布局和结构的修改建议

为了强化防治大气污染、保护大气环境的工作，建议在修改《大气污染防治法》时考虑如下几项属于顶层设计的重要问题：

第一，考虑将现行《大气污染防治法》更名为或引用为《清洁空气法》。虽然一个法律的名称对其内容不具有决定性意义，但法律的名称毕竟是一面公开的旗帜或标志。将《大气污染防治法》更名为或引用为《清洁空气法》，可以更加突出空气质量这一核心问题，突出该法与民生福祉和公众健康的密切关系。制定大气环境保护方面的法律，其最主要的、基本的目的就是保障公众能呼吸上新鲜、清洁、健康无害的空气，就是加大对雾霾等大气污染的治理力度。这是习近平、李克强等国家领导和中央有关文件反复强调的大事。[2]

第二，在修改《大气污染防治法》时，建议增加有关应对气候变化的内容。例如，增加“控制温室气体”专章，将主要温室气体的排放许可、总量控制、监测、统计、交易、评估、考核等内容纳入新修订的《大气污染防治法》。将温室气体作为大气污染物在理论上没有问题，在实践上已经有美国、澳大利亚等国的法律作出明确规定，并且有利于节约立法成本、提高立法效率、破除部门立法屏障。从国内外的实践看，环境保护部门已经建立一整套适宜于控制温室气体排放的组织机构、标准规范、监测手段和管理制度，因而将控制温室气体排放纳入《大气污染防治法》有利于充分利用现有的防治环境污染的技术手段和管理制度等资源，从而大大节约立法成本。法律是国家的法律，不是哪个部门的法律，是为全国立法，不是为哪个部门立法。我们不能因为国家发展改革委员会设有应对气候变化司或应对气候变化工作由国家发改委负责，而拒绝通过《大气污染防治法》规范温室气体排放。另外，我国在短期内还很难制定《气候变化应对法》，或者说出台《气候变化应对法》的时机还不成熟，能够在《大气污染防治法》规定有关应对气候变化的事项，对促进我国的应对气候变化工作有益无害；即使将来要制定《气候变化应对法》，也可以在新修订的《大气污染防治法》的基础上进一步加工提高，即并不妨碍将来制定《气候变化应对法》。

第三，《修订草案》对防治大气污染的有关行政主管部门的行政权力的规定已经较强，建议《修订草案》增加和强化公众参与监督管理的内容，增加法院等司法部门在大气污染防治方面的作用。环境保护部门的强有力的行政执行权和管理权，对于提高防治大气污染的效率具有重要作用，但环境保护行政主管部门权力的执行，有赖于公众的监督和司法的监督。因此，《修订草案》应该增加公众权利、环境公益诉讼等内容。

二、对第一章总则的修改建议

第一条　为防治大气污染，保持良好的空气质量并提升空气质量[3]，保障公众健康，促进经济、社会和生态的可持续发展[4]，制定本法。

第二条（新增加） 大气是为公众共同享用的物质资源。[5]

一切单位和个人都有享用清洁、健康的空气的权利，也有保护大气环境的义务。

各级人民政府负有提供大气公共物品、让公民呼吸新鲜空气的义务。[6]

    第三条（新增加）　大气污染防治应该坚持改善空气质量优先原则、风险防范原则和综合防治原则。[7]

第四条　县级以上地方人民政府对本行政区域的大气环境质量负责。应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入，采取防治大气污染的对策和措施，有计划地控制或者逐步削减重点大气污染物的排放总量，使本行政区域大气环境质量达到规定的标准并逐步改善。

第五条　国家实行以大气环境质量保护和改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度。

县级以上人民政府应当将大气环境保护目标任务完成情况纳入对本级人民政府负有大气环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容（，作为对其考核评价的重要依据）。考核结果应当向社会公开。未完成大气环境保护目标任务的，应当向本级或者上级人民政府作出说明，提出整改措施并负责落实。

    第六条　县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。

    县级以上人民政府公安、交通运输、渔业主管部门根据各自职责，对机动车船大气污染防治实施监督管理。

    县级以上人民政府其他有关部门和军队环境保护部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。

    第七条　国家采取有利于大气污染防治以及有关的综合利用活动的经济、技术政策和措施。

    国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术和装备，鼓励和支持开发、利用清洁能源。

    国家鼓励和组织开展大气环境质量对公众健康影响的研究，采取措施防治与大气污染有关的疾病。

    第八条　企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防治大气污染，对所造成的损害依法承担责任。

    排放大气污染物的企业事业单位应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。

第九条（新增加） 一切单位和个人享有获取环境信息、参与环境决策和环境监督的权利；一切单位和个人有权对污染大气环境的单位和个人，向环境保护行政主管部门或者其他有关部门，进行检举和控告；有权对人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行环境监督管理职责的行为，向其上级人民政府或者监察机关举报。有关部门接到检举和控告的，应当及时处理。

国家检察机关、环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因大气污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。
    国家鼓励法律服务机构和律师为大气污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。

国务院环境保护主管部门会同有关部门，建立和完善大气污染损害评估制度。

    第十条 在防治大气污染、保护和改善大气环境方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

第十一条（新增加）国家鼓励开展大气污染防治领域的国际合作，积极推进全球大气环境保护和应对气候变化。[8]

三、对第七章法律责任的部分修改建议

第九十五条　违反本法规定，造成大气污染事故的企业或单位，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入百分之五十以下的罚款。在处以罚款的同时，可以责令限期采取治理措施，消除污染；不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的，可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。对构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对造成一般或者较大大气污染事故的企业或单位，可以处1万至30万罚款，最高可以按照污染事故造成的大气环境直接损失（造成人身和财产直接损失的除外，这种损失由受害人要求损害赔偿）的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的企业或单位，可以处30万至300万罚款，最高可以按照污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。按照直接损失计算的罚款，应该作为大气污染防治基金，专门用于大气污染防治。[9]

第九十七条　因污染大气造成人身、财产损害的单位和个人，应当承担侵权责任。因大气污染致其人身或财产受到损害的单位和个人，有要求赔偿损失、排除危害的权利。

赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以自行协商解决，也可以自愿选择司法诉讼、人民调解、仲裁、行政处理和其他非诉讼方式等途径解决。[10]

因大气污染受到人身、财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉。人民法院依据《民事诉讼法》、《侵权责任法》等法律审理大气污染侵权案件。因大气污染遭受人身、财产损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。[11]

人民调解委员会依据《中华人民共和国调解法》调解大气污染纠纷。

仲裁委员会依据《中华人民共和国仲裁法》仲裁大气污染纠纷。

当事人自愿申请环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理时，有管辖权的行政部门应该依据有关环境纠纷行政处理条例或办法进行。[12]

第九十八条 因大气污染受到人身、财产损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。

由于不可抗力造成大气损害的，排污方不承担赔偿责任；但不可抗力通过排污方的瑕疵（如排污设备质量差或缺乏维护）造成大气损害的，排污方应承担部分赔偿责任。

大气污染损害是由受害人故意造成的，排污方不承担赔偿责任。大气污染损害是由受害人重大过失造成的，可以减轻排污方的赔偿责任。大气污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。[13]

因大气污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。[14]

第九十九条（环境公益民事诉讼[15]） 造成或可能造成大气污染损害的单位和个人，即使没有造成人身、财产损害，也应承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任。

对污染大气的行为，与被污染的大气有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼，人民法院应该受理。[16]如果被告依法应该承担责任，人民法院可以依法判决污染大气的单位和个人停止污染大气的行为、治理或恢复受污染的大气环境，也可以判决被告赔偿损失用于大气环境的治理和修复。

第一百条（大气环境行政诉讼和大气环境公益行政诉讼） 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能导致大气污染并侵犯其人身、财产权益的，可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。

对行政机关的具体行政行为或抽象行政行为、特别是不依法履行行政职责的行为，造成或可能造成大气环境污染的，即使没有侵犯人身、财产权益，国家检察机关以及与被污染大气有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起公益行政诉讼。[17]

人民法院在接到诉讼请求后，应该将该诉讼请求移送被诉行政机关；被诉行政机关应该依法调查处理。被诉行政机关自收到诉讼申请之日起超过六十日，没有依法调查处理的，人民法院应该受理并依法作出判决。如果被告依法应该承担责任，人民法院可以依法判决被诉行政机关依法履行行政职责、撤