“钦点”能源（之十一）
透视能源外交新格局
陈柳钦
根据国际政治理论，经济利益是国家对外目标的核心，经济利益的矛盾与差异是导致国际政治对抗与冲突的根源。能源在现代国际社会中不仅与国家经济利益联系紧密，同时与政治利益和国家安全息息相关。这就决定了各国在能源战略的规划和实践中将最大限度的维护自身国家利益，此举将导致冲突更加激烈，争夺更加残酷。从某种程度上说，当今世界是一个充斥着能源战略冲突的世界。在对能源的争夺中，外交是各国运用的最重要的方式。
能源源赋存的地域性和结构性不平衡，决定了能源的跨国流动性和能源贸易的国际性，也决定了国际能源控制和争夺的必然性。长期以来，国际能源竞争主要集中在开采权与实际控制权，但是自20世纪七十年代石油危机以及相应的资源类期货市场建立以来，各国能源战略的较量越来越集中于能源的定价权与标价权。随着国际能源形势的变动和国内能源需求的不断增长，能源问题成为各国外交中的重大问题。目前，除美、日、中东产油国等传统能源外交活跃国家之外，俄罗斯、中国、印度也开始成为能源外交领域的新主角。全球能源外交的全面展开对国际关系和地缘政治产生了深远影响。
“能源外交”是随着国际能源活动的开展而产生和发展起来的。可以说，国家介入国际能源活动之始即是能源外交产生之日。1832年，英国首相帕麦斯顿在英国上院公然表示：“大英帝国维护殖民体系的目标之一，就是要保证我们能从世界各地源源不断地输入我们所需要的资源，并防止这些资源被对我们有敌意的国家所控制。迄今为止，我们一直能做到这一点，这是大英帝国的骄傲。”这段话掷地有声，能源外交的萌芽早在那时便已深入英国政府治理理念。
真正意义上的能源外交起源于石油政治。“石油，10%是经济，90%是政治。”美国学者丹尼尔·耶金的这句话几乎成为国际能源政治的一句箴言。石油资源的开发与石油市场的开拓、石油供给的稳定与石油运输的安全，长期以来一直能源外交的主题。“第一次全球石油危机标志着世界政治进入了新纪元，石油从此成为各国总统、总理，外交、财政和能源部长们，国会议员、立法者、社会活动家和学者们特别关注的领域，对于亨利·基辛格来说石油问题更是其穿梭外交的核心内容。”（丹尼尔·耶金）在经济全球化和国际政治多极化的发展环境中， 能源战略冲突特别是对石油的争夺仍然较为激烈。随着石油贸易和开发合作规模的扩大，国家间围绕石油而开展的外交活动日益增多，能源外交逐步成为国家外交的重要领域。随着社会的发展与时代的变迁，新的国际环境赋予能源安全新的内涵，能源内涵也在不断扩展，因而，能源外交的内涵亦日益丰富。
能源外交主要是指围绕能源问题制定的外交政策和展开的外交活动。一般认为，能源外交是由国家主导、能源企业及其他行为体共同参与，为维护国家能源利益或以能源关系为手段谋求国家其他利益所进行的带有外交特色的国际活动。资源国地位的上升和频繁的能源外交，使国际力量对比出现微妙变化，加速了国际关系和地缘政治格局的调整。能源外交有两种表现形式，一是指运用政治经济等手段进行的以能源资源的获得和安全为最终目的外交政策和行为；二是指以能源为手段而实现其他政治或经济目标的外交政策和行为。前一类能源外交的实施者多为能源输出国，后者则多为能源消费国：前者侧重经济目的，后者凸显政治目的。能源消费国（进口国）的能源外交主要表现为以外交促进能源安全和对外能源合作，为能源企业海外开发铺路搭桥等。能源生产国（出口国）能源外交的主要目的是以外交拓展能源市场、巩固能源大国地位，推动能源乃至经济发展。比如，美国、日本和欧盟国家等的能源外交主要表现为以外交促进能源安全和对外能源合作，通过外交手段，包括与能源输出国发展良好、稳定的关系等来降低能源安全风险。作为能源出口大国，俄罗斯推行以能源为政策目标的能源外交的主要目的体现为以外交拓展能源市场、巩固其能源大国地位，推动能源乃至经济发展。无论是资源国、消费国还是过境国，都不会放弃利用资源优势和地缘优势拓展国际政治空间和影响的历史机遇。
世界能源蓬勃发展使能源因素对国际关系、世界经济和国际政治的影响日益增大，能源因素也牵动着整个世界。当今全球的能源秩序出现了新的特点：第一是西方国家在全球进行了大规模的资源新布局；第二是对各个地区能源资源的影响发生了不同程度的调整和变化；第三，能源的品种出现了从传统到非传统的深化、多元化的布局；第四，与能源相联系的环境技术方面已经进行了真正有政治含义的博弈。从非传统安全的视角看，不论是能源资源的开发还是分配都不仅对世界经济产生巨大的冲击，也直接导致国际关系的微妙变化，能源外交战略的制定和实施已成为国家安全战略的重要一环，能源外交战略担负着极为艰巨的任务，既包括保持境外能源来源的充足稳定，又包括保障境外能源的安全输送，还包括通过国际合作促进能源技术进步、能效提高和环境保护。围绕能源问题在有关国家和组织之间展开的全球或多边外交和战略对话也趋于活跃，引起国际社会越来越多的关注。全球多边能源外交的兴起，既源于国际政治经济和能源市场供需形势的变化，也源于能源与国际政治互动的显著增加。
随着能源需求、石油进口和石油对外依存度的大幅度增加，中国能源外交问题引起了国内外的极大关注。中国的能源外交大体是与改革开放同步产生的，最初规模较小，在国家总体外交中的地位不够突出。近些年来，无论是中国的实践表明，能源安全和能源开发与外交的联系越来越密切，形成了互相影响，互相补充的关系。中国作为经济增长最快的新兴经济体和全球最大的能源消费国，既影响着世界能源消费安全格局和生产格局的变化，也面临着新的能源安全挑战和压力。进入21世纪以来，随着能源消费与需求的持续增长，中国提出了多元化能源战略，在能源生产、储备与进口方面有了明确的战略意识。然而近年来，与中国有重大合作项目的某些资源国内部政局动荡，频频爆发政治、治理危机，引起国际社会的高度关注并屡屡遭遇国际制裁威胁，这很大程度损害了中国的能源供应安全，中国能源外交遇到一些传统外交手段无法解决的新问题。
能源战略冲突使中国更能感受到能源外交的重要性及寻找新能源和油气替代资源的紧迫性，促使了相关应对措施的常规化和制度化。同时也有利于促进中国在新能源的科学技术上出现新的突破，发展高使用安全的洁净、高效能源。在新的历史条件下，为了保证国家的能源安全域发展，中国政府与企业高度重视树立涵盖传统能源与新能源全链条、各领域的“大能源安全观”，从能源结构、能源供给、能源运输等多个方面展开多元战略布局。中国既是能源生产大国，又是能源消费大国和能源进口大国，这样的地位和特点决定了中国在国际能源合作中必须实施针对不同对象、采用不同方式的多元能源外交，同时发展与不同国际能源主体，包括资源国、消费国、过境国、国际能源组织、跨国能源公司的关系。与资源国开展积极的能源外交将是中国今后相当长时间内的主要努力方向。另外，为了规避能源运输风险，开辟马六甲海峡之外的陆上周边能源大通道、加强陆上周边能源走廊建设正在成为中国能源外交运筹的重要领域。总之，中国能源外交正向着进行多领域、多方位、全链条的多元战略布局方向加紧努力。
当然，中国能源外交也是近年来中国外交政策转型的一种具体体现。首先，它体现的是政治和外交为经济建设服务的总体战略。作为经济外交的重要组成部分，能源外交强调的是通过外交推动国际能源合作。其次，强调以对话与合作解决相关国际争端也是当今中国外交所倡导的重要原则。在能源外交实践中，既发展与合作伙伴间的合作，也注重与竞争对手间的战略对话，同时积极参与联合国、 亚太经合组织、八国集团首脑峰会、上海合作组织等重要国际或区域组织范围内的多边能源安全对话与合作。随着国际能源争夺日趋激烈，中国经济的蓬勃发展、对境外能源需求的迅速增长，大力拓展境外能源供应渠道成为中国能源战略的重要任务，能源外交遂成为国家总体外交的重要领域，近年更是成为国家元首外交和政府首脑外交的重要内容。
随着全球一体化和各国工业化的加速发展，不平衡的能源供需使得能源问题成为国家间政治、经济博弈的着力点。中国作为全球第一大能源消费国，正面临这国家间油气争夺、现有能源机制融入、能源贸易与合作等众多复杂的国际形势。未来，中国面临的节能减排、清洁发展压力巨大，而能效的提高、排放的减少、新能源技术的进步，都离不开能源外交的运筹。中国的崛起还面临着某些传统大国越来越大的战略挤压和遏制，在能源领域这种挤压和遏制必然更为突出，要抵御这种挤压和遏制，尤其需要有声有色的能源外交运筹。要消除所谓“中国能源威胁论”、“中国气候威胁论”的恶劣影响，同样必须发挥能源外交的独特作用。在营造和平稳定的国际和周边环境、拓展国家的政治经济安全利益、促进“负责任大国”形象的树立、推动新的公正合理的国际政治经济持续形成等方面，能源外交亦可发挥重要作用。中国的能源安全和能源开发，特别是海外能源发展，越来越离不开外交的支持。因此，从趋势看，能源外交在中国总体外交中的地位必将继续上升。还有就是，一直以来，中国能源企业的能源外交意识比较薄弱，突出表现为在国际能源活动中往往就事论事，就能源谈能源，较少考虑能源活动的国际宏观环境、对象国的对华政策及其国内局势、民族文化，缺少与国家外交部门的主动协调。今后，中国主要能源企业的国际活动的外交特性也越来越突出。在新的历史条件下，中国能源外交正成为增强国际地位、扩大国际影响、谋求国家多重利益的有力武器。
在关注中国能源外交时，国内分析者主要关注的是外交如何为能源服务，特别是如何保障能源安全和推动能源企业 向海外发展方面，在能源和外交两者中更关注能源问题。而国际社会特别是美国等西方国家则把主要注意力放在了中国的能源需求如何影响中国的外交政策和中国能源政策的国际影响等方面，更多关心的是外交和安全问题。因此，在中国为了确保海外能源供应安全而积极开展能源外交，这就引起了西方世界的争议。西方的学界围绕中国能源外交的性质展开争论，形成了中国能源外交重商主义论、自由主义论及中间论三派。虽然这三大派别对中国能源外交的目标及其对西方国家和资源国家的影响等方面的观点不同，但是，三派学者们给西方政府提出的政策建议是一致的，即，在能源问题上与中国合作而不是遏制中国。由于中国目前不是具有法律约束力的主要国际能源组织的成员，游离于西方主导的国际能源合作体系之外，往往被视为体系、规则和国际惯例的“破坏者”。
因此，中国要积极呼吁建立国际能源合作、互利、共赢机制， 避免盲目和恶性的能源争夺和战略冲突带来的单方面获利而使其他国家利益受损的得不偿失的现象。中国需要以周边国家为重点，以在全球矿产资源供应格局中占据关键地位的资源大国为关键，以资源丰富的发展中国家为基础，以参与和构建国际组织为舞台，以积极进取的外交态势，通过各种层次的国际协调和国际合作，为保证能源安全创造良好的外部环境。为了确保国家能源安全，并通过能源外交的运筹实现国家其他战略利益，中国需要以大国的魄力进一步加强多方位、多层次的能源外交，尤其是要建立高层能源对话和合作机制、避免正面冲突、增进共识，从而使国际能源博弈由“权力导向”逐渐地转向“规则导向”。
总之，在能源战略冲突异常激烈的现今时代，我们不能将能源外交简单等同于经济外交或被看作是经济外交的一个组成部分，能源外交应是中国整体外交的一个独立内容。我们需要开拓新思路，树立中国能源外交是一种全民外交的理念，以“人”为本， 让“外交为民”的务实思想贯穿始终，打开制度性、长期性和多元化的合作新局面，就能在冲突中实现共赢，持续性地保障中国能源稳定和安全。
（作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）