作者：国洪成
『内容提要：前一段时间很多经济学家异口同声地声讨国有企业的垄断，主要指责国企在能源、电力、电信、金融领域里的市场垄断行为，指出垄断是中国国企需要改革的首要问题。笔者在本文中指出，垄断不是国有企业的根源性问题，“提拔制”才是国企的根源性问题。只解决垄断而不解决“提拔制”对中国是十分危险的。』
1.垄断不是国有企业的根源性问题
前一段时间很多经济学家众口同声，声讨国有企业垄断。主要指责国企垄断能源、原材料、电力、电信和银行等行业的市场和价格，并指责这些国企领导和员工薪水过高等等。
《瞭望》周刊2012年6月初在一篇采访性的文章里，国资委研究中心研究部部有资产研究中心主任高梁认为，垄断作为一种市场结构状态，与所有制形式并没有直接的关系，“相比较，中国仅有少数行业由国企掌控，而在私营企业占绝大多数的西方发达国家，存在着的则是更广泛、隐蔽更深的垄断。”
在这篇文章里中国社会科学院研究员杨斌谈到，当前之所以还要在少数领域保持国有企业的绝对控制力，主要由于“民营企业的羽翼尚不够丰满”，再加上相关的体制机制也不够完善，导致国企在这些领域放弃控制力的时机还不够成熟。首先，民营企业目前还没有力量承担保障经济正常运行和人民生活基本条件的重任。根据相关统计，截至2011年底，117家中央企业的近9成资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业等少数行 业。此外，这百余家央企承担了几乎全部石油天然气、乙烯生产，全部基础电信服务和大部增值服务，发电量的60％以上，电力设备的70％；在第三产业，中央 企业承担民航运输周转量的82％，水运货物周转量的89％。 “其实，静下心来看一看，就不难看出，这些行业都是对于调控宏观经济运行非常重要的领域。而根据以往的经验，由于民营资本自身的逐利性以及监管机制不完善，一些行业一旦贸然放开，结果很可能就是失控。”对此，许保利还做了如下分析：一是由于民营资本以追逐利润为首要目标，事实上存在着为私利忽视乃至损害公共利益的情况。“这些年来，许多民营资本进入较多的行业，也是价格上涨最快的行业。”
早在2006年，国务院发展研究中心的一份研究报告就披露，在中国28个主要行业中，外国直接投资占多数资产控制权的已经达到21个，每个已经开放产业的前5名几乎都是由外资所控制。“很多都是当初国有企业退出的领域。”高梁说，本想给国内民营资本创造更多发展空间，结果却让外资控制了许多行业，有些甚至是重要的行业。这说明在面对跨国垄断资本的激烈竞争时，当前中国的民营资本还不是真正的强大的对手。
可见国资委研究中心对于所谓“国企垄断”的看法比较客观、中肯，且有数据支持。而“国企垄断论者”倒是缺乏数据，几近空喊。如果完全放开这还剩下的7个行业，其结果也将是外资捷足先登，而民企没有希望。届时中国主要产业都将为外资所控制，包括银行、航空、航天 等，其对于国家安全和国民经济的安全不堪设想。
笔者观点是，垄断并不是国企的根源性问题。如果国企的利润能够广泛用之于民，兴办教育和医疗使穷人的孩子也能有 良好的教育和机会，补助弱势阶层如贫困老人、残疾人医疗，补助退 休基金，用于其他关系国计民生的事业，甚至像部分学者建议的向全国人民分红，那么国企垄断带来的巨额利润就有它的好处，如果垄断企业同时又解决了公司治理 问题而变得有效率，那么这种垄断就变成了对大多数人民有益的经营形式，就是一个好事。最近公布的国家将把国企利润的20%纳入养老基金(1)，这就是一件利民的好事，就是国企垄断的一个很大的好处。国企巨额利润用之于民这件事，并不关乎国企改革，而是政府范畴的事，是政府改革需要做得事。政府简单的一个政策就解决一个很大的养老基金缺口问题。当然国企的垄断不利于竞争和产品创新这也是事实。笔者还认为，如果中国公司治理制度健全了，能够发挥出企业家和员工的创造力，也能够发挥出投资人资金的效率，国企垄断就可以逐步有序放开，在建立有效的监督制度后再逐步实行民营化、股份制化，将是很好的措施。 如果中国公司治理制度仍未健全，就暂时不要放开这些最后关系到国计民生和国家安全的最后仅有的7个行业，不然最后的国有资产无法保证不又一次被贱卖、被寻租。
2. 国有企业的根源性问题是“提拔制”
纵眼观察，学界间对国企改革探讨已愈卅年，仍以官方包括官方学府的学者观点为主流，其他流派学者观点几乎无法形成舆论。然官方和官方学府的学者，治学最没有批评精神，其观点多以符合政府观点为主，多年以来经济学家们不敢最碰敏感的问题—即“干部制度”问题就是实证，例如产权改革理论。这就使得官方和官方学者观点无法客观地论述国有企业的本质问题，并提出合理、公平、有效的建议方案。同时毕业于西方的体制外学者也因没有经历亲身体验到国有企业问题和所遇改革问题的切肤之痛，加上现在著名的学者基本上都是留美派，也不十分清楚德国、日本制度的长处，让他们拿出切实可行方案也确实难为了他们。
国有企业的根本问题其实不难发现。理论上，邓小平在1980年的《党和国家领导制度的改革》中已经做了精辟描述。笔者在国有企业中对国企问题的切身感受，及多年与其他国企人员交流时大家所共同认识的问题本质，就是出在了提拔国有企业的厂长经理（现在是董事、董事长、总经理）制度上，这与邓小平这篇讲话中所述问题完全相同，即国企产生厂长经理的所谓“干部制度”出了问题，这就是问题的本质。国企厂长、经理产生的“干部制度”问题即是所有国企问题的总根源，是关键问题。可以说解决了这个“干部制度”问题，其它国企问题即可解决或者就相对容易解决，而不解决这个“干部制度”问题，去改革其它问题，则国企问题就永远无法解决。用中国古人的话说，它是“纲”其余问题都是“目”，“纲举目张”就是这个道理。三十多年的国企改革经历也证明了这一点。三十多年来，国企领导班子的产生一直是由政府部门选拔任命的，本文一下把这种制度称之为“提拔制”。也就是说国有企业在如何选拔董事、董事长、和总经理的制度上采取了由政府提拔产生的制度，这是计划经济体制的继续沿用，在改革开放后的三十多年里一直没有更改这一制度。不仅如此，一旦这些厂长、经理、董事、董事长被提拔上来了，又没有监督，没有约束，不但这些管理者容易养成官僚主义、唯我独尊的作风，就是搞贪污腐败也是轻而易举的事情。
3.市场经济学分析也指向“提拔制”是根源性问题
用市场经济学的解释就是，市场理论的前题假设条件 是企业的行为是在谋取最大利润。而我国的国有企业和国有控股公司因为是政府部门钦定总经理，使得国有企业和后来演变的国有控股公司始终没有摆脱是隶属于政 府的附属机构这一原本属于计划经济体制的原始结构。国有企业就无法实现市场经济所应有的在法律框架下谋求最大化利润的市场行为。改革以来被质疑的国有资产流失是这种制度各种缺失弊端的综合结果。在经营，股份制改造，及改制过程中就无法避免的产生大量以权谋私的行为，如本文1.中的案件数据所列。即经营者会把谋 取个人利益放在首位，而其做法就是以牺牲国有资产为代价。这种制度无法建立起企业谋求最大化利润的行为。因此废除“提拔制”，改革国企内部治理结构使其以实现最大利润为行为目的是当务之急，重中之重，是首要措施。抓住了国企的这个问题就抓住了国企改革和公司治理的关键。
4.职工治理为主是国企改革的唯一出路
中国有企业原来是在计划经济条件下产生的，原本就没有追求最大利润的行为。在改革过程中始终没有 放弃“提拔制”的做法，虽然进行了市场环境的改革，但源于企业内部的民主治理机制始终无法建立。企业在市场上追求最大利润的行为也就始终无法建立。
由德国和日本的由雇员治理为根基的成功经验，主要依靠雇员可以取得公司治理制度和管理的成功，联想到我国国企本来就有职工“合理 化建议”，创 “劳模“、”“标兵”，“项目攻关”等优良传统和优势，我国国企改革本来就应该走职工选举产生董事会监事会的改革道路，即100%国有股国企实现全部或大多数董事由职工独立选举产生。政府应完全放弃“提拔”的权利，需要改革“干部制度”。主流经济学家们因为不敢得罪政府所以从来不敢提出。至今仍没有人提出。使得中国职工这个最近的、唾手可得的民意选举资源被浪费了三十多年，实在可惜。反过来它也正是中国国企改革不能成功的原因。
国有企业改革的正确方法，首先是要在国有企业内部建立起以追求最大利润为目标的现代公司治理的民主治理结构。这个制度的本质要有有效地民主选举、监督机制， 在国有企业只能由职工来选举产董事会、监事会。不但这是必须，从法理上也更说得过去，因为职工比政府机构（国资委）更能代表全体人民这个出资人，而且有更 广泛的民意。政府要彻底放弃“提拔”这种“干部制度”，因为这正是国企改革不成功的根源性原因，不废弃这种制度国企改革就永远无法成功。职工选举产生董事 会的制度在中国是唯一可行的，从上面的分析和对比看，因为中国国有企业缺少美国和英国公司起初的私有股东合伙的经营过程,股份制改造方法就有实行二十年仍无法利用股东建立起有效治理结构的不彰结果,政府管理部门的“提拔制”又是产生所有问题的症结性根源；显然只剩下依靠职工来建立选举监 督机制这条应该走而始终没走的路了。而日本和德国却提供了靠雇员治理的非常成功经验。显然中国走依靠职工为主建立起有效的选举监督机制才是最容易实现的国 企改革方式，也应该是最捷径的方法。所有其他方法都是舍近求远 的方法。国有企业改革至今因为没有采用这种方法，也就一直没有取 得成功。所以国有企业的改革只有引入职工治理才是唯一通向成功的道路。同时，由日本和德国的经验，银行参与治理也颇为有效，可以让贷款银行根据贷款占总资 产比例委派一定数量的董事，这要有一个前题，即贷款银行本身也是实现职工治理为主的制度，不然所委派的董事恐怕官僚主义很严重，类似今天的独董而不起作用 一样。为增加企业透明度、避免形成企业职工的利益集团，这时可以引入1-2名外部董事但仍要由职工选举通过。整个董事会 要以职工董事为多数。国资委则要完全放下委派董事的权力，把权力完全下放给企业，让职工独立去选。多少年来就是因为政府不可放权，才导致国企改革一直不成 功。这一点一定要痛定思痛。当然为避免企业职工形成利益集团国家还可有相关法律进行控制，比如职工平均工资标准和领导层工资标准等。
因为政府的“提拔制”是产生国企所有问题的根源性问题，那么政府就需要退出国企的“干部制度”体系，让国企根据市场原则自我选举产生领导层、并监督其运作，这就是国企改革 的根本。三十年“提拔制”没改，就三十年顽疾还在。到了彻底下决心改变的时候了。改革后的国资委仍然大有可为，在行业政策、行业结构调整、宏观调控、横向 协调、重大技术攻关等等方面都有太多的事情要做。
5.国资参股公司和民营股份公司也应学习德国引入职工治理
对于国有资产参股的股份制公司，政府（国资委）也要放弃委派董事长、董事、总经理的权力，让企业职工代表国资比例选出对应比例的董事和监事。需要修改完善 《公司法》和《工会法》，使在国有企业，和国有股份公司内部对应于国有资产比例部分，由企业的职工通过选举产生职工监事组成职工监事会。同时尊重私人股东 和机构股东权益，由他们组成私人机构股东大会，选举其有效代表比例的监事会成员，其监事会选举他们有效代表比例的董事会成员。因为持有股票的私人股东比较 分散，实际参加股东大会的代表股份比例通常较低，低于10%，更有甚者一些公司股东大 会流通股股东参与率接近零。他们比例对应的监事会成员应由职工选举来补缺，理由是为了建立起有效的选举机制，防止因私人股东缺位其对应比例的监事 会成员无法选出，使得监事会和董事会法定人数出现空缺。即用职工代替选举来弥补散户股东不积极参与股东大会选举所造成的机制欠缺。在国有资产占50%以上的股份制公司，职工选举的董事自然占多半。
根据德国和日本雇员治理成功的经验，在国有资产低于50%的股份制公司，也要立法规定职工选举董事比例要占到49%，以弥补类似美国制度散户股东几乎不参与治理的缺陷，也弥补机构投资尚未有效建立的缺陷。
如何进行国有企也和国企参股公司的改革也请参阅笔者《国企改革顶层设计之E方案》。
参考文献
(1)2012.12.17中国广播网报道，“戴相龙：将划拨央企利润弥补养老金缺口”