推进政府改革和建设，既是做好政府各项工作的根本保障，也是政治体制改革的重要内容，是全面深化改革的重要环节，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设全过程。2007年，党的十七大对深化行政管理体制改革作出了全面部署，首次提出建设服务型政府，并将其作为政府改革和建设的核心目标。2008年，党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，确立了深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务，进一步提出建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。按照中央的统一部署，2008年至2012年五年间，各级政府紧紧围绕建设服务型政府的目标，开展了积极有效的改革和制度建设工作，取得了新的重要进展。
第一，再次修订《国务院工作规则》。2003年那一届政府修订的《国务院工作规则》，提出实行科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督等三项基本准则。2008年这一届政府按照中央提出的建设服务型政府的目标要求，适应新形势新任务的需要，再次修订国务院工作规则，在原有三项准则的基础上，增加了推进政务公开、加强廉政建设两项内容，完善为“五项准则”，对政府施政提出了更高的标准和要求。各地方政府也普遍完善了工作规则。
第二，进行了第六次政府机构改革。精简、统一、效能的政府组织架构，不但决定着政府职能配置，也决定着权力规范运行和行政效率，是政府改革和建设的核心问题之一。2008年初，我国进行了改革开放以来第六次规模较大的政府机构改革。这次改革突出三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门；三是按照探索实行职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。按照机构改革方案，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部等4个“大部”。改革涉及调整变动的国务院机构共15个，正部级机构减少了4个，集中解决了70余项部门职责交叉和关系不顺问题，明确和强化了200多项职责，初步建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主体的政府组织结构框架。各级地方政府的机构改革顺利、有序推进，一些地方在机构整合和实行大部门体制方面大胆探索，取得明显成效。
第三，政府职能转变取得新进展。政府职能转变问题是政府改革和建设的关键问题。政府职能转变的基本方向，是简政放权，把政府不该管的事项交给企业、社会和市场，逐步理顺政府与市场、政府与社会的关系，减少政府对微观经济活动的直接干预。过去五年，主要抓了以下方面：一是继续推进行政审批制度改革。行政审批制度改革是现阶段转变政府职能的重要抓手。从2002年11月国务院部门公布第一批取消和调整行政审批项目算起，行政审批制度改革已有整十年历史。其中，2003年颁布、2004年施行的《行政许可法》，是一部规范政府行为的重要法律，也是深化行政审批制度改革的指导性文件。这部法律的出台进一步加快了行政审批制度改革的步伐。到2012年底，国务院部门先后分六批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。其中，后两批改革是在最近一届政府任内完成的。2010年7月第五批取消和调整行政审批项目184项。2012年9月第六批取消和调整314项，重点涉及投资领域、社会事业和非行政许可审批项目等，特别是对实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理；同时国务院批准广东省“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行试点，对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内进行调整。各地区行政审批制度改革同步推进，十年来31个省（区、市）本级累计共取消和调整了3.7万余项行政审批项目，占原有总数的68.2%。同时，积极推进行政审批规范化建设，最大限度地简化审批程序，减少审批收费，方便群众办事。二是注重全面正确履行政府职能。政府的主要精力进一步向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能集中，市场配置资源的基础性作用明显增强，公共服务得到明显改善，各项民生事业取得重大突破。五年来，尤其是在基本公共服务均等化方面取得很大突破：城乡社会养老保险制度基本建立；全民医疗保障体系初步形成，城乡居民参保达到13亿人；基本公共卫生服务基本实现城乡均等化；2012年财政性教育支出占GDP的比重首次达到4%这一目标，等等。三是在推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开方面，也有一些新动作。事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。推进事业单位改革既是社会事业体制改革的重要内容，也是转变政府职能的重要方面。2007年党的十七大、2008年党的十七届二中全会都提出，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，加快推进事业单位分类改革。2008年国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省区进行事业单位改革试点，并同步配套推进事业单位养老保险制度改革试点。但总体上看，受传统观念束缚、改革措施不配套和利益调整难度大等因素制衡，目前事业单位改革步履维艰。类似的情形是，铁路、烟草专卖、盐业等一些垄断行业改革更是进展甚微、明显滞后。
第四，法治政府建设全面推进。法治是现代行政的基本理念。依法治国是我们党执政兴国的基本方略。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。以此为契机，法治政府建设步伐明显加快。2008年6月，国务院发布《关于加强县市政府依法行政的决定》。2010年10月，国务院颁布《关于加强法治政府建设的意见》。五年来，各级政府全面深入推进依法行政，在加强立法工作、改进行政执法、强化法制监督等方面做了大量工作。一是加强政府立法工作。国务院法制部门累计向全国人大常委会提交法律议案33件，制定行政法规108件。其中，重要的包括：残疾人保障法、保险法、统计法、邮政法、保守国家秘密法、人民调解法、著作权法修正案、水土保持法、预算法修正案、个人所得税法修正案、职业病防治法、道路交通安全法、出入境管理法、精神卫生法、行政强制法、土地管理法修正案等法律修订草案，以及汶川地震灾后恢复重建条例、乳品质量安全监督管理条例、证券公司监督管理条例、劳动合同法实施条例、公共机构节能条例、食品安全法实施条例、全民健身条例、自然灾害救助条例、国有土地上房屋征收与补偿条例、个人所得税法实施条例、校车安全条例、农业保险条例、机关事务管理条例等行政法规。特别是2011年《行政强制法》的颁布实施，与已经施行的《行政处罚法》、《行者许可法》一起形成了规范行政权力的“三驾马车”。同时，政府立法工作机制也发生了很大变化，实行科学立法、民主立法、开门立法，进一步提高公众对立法工作的参与度，除涉及国家秘密、国家安全等的外，行政法规草案全部向社会公开征求意见。二是加强和改进行政执法。完善行政执法责任制，改革与创新行政执法体制，继续推进相对集中行政处罚权和综合执法，规范行政执法自由裁量权，推进规范、公正、文明执法。2012年在12个省（区、市）开展征地拆迁规定落实情况专项检查，依法从严规范和纠正强制拆迁行为，维护群众合法权益，化解社会矛盾纠纷。三是加强法律法规备案审查工作和行政复议工作。国务院法制部门五年共收到向国务院报送备案的法规规章6567件，基本上做到了“有件必备，有备必审，有错必纠”。五年共收到行政复议申请4633件，办结率约84%，有效发挥了行政复议“渠道畅通，案结事了”的功能。四是全面清理法律、行政法规和规章，维护社会主义法制统一。自2010年初开始，国务院法制部门根据全国人大常委会和国务院的统一部署，对691件行政法规进行了清理。2011年1月公布了《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》，对与经济社会发展和深化改革要求明显不相适应，与法律不尽一致、不够协调的7件行政法规予以废止，107件行政法规的部分条款予以修改。同时，各地方、各部门共明令废止或宣布失效规章1525件，占现行有效规章总数的12.4%；修改规章1449件，占现行有效规章总数的11.8%。总之，各级政府的行为进一步规范，公务员依法行政的意识明显提高。推进依法行政和建设法治政府，在我们这样一个传统大国具有划时代的意义，是我国政治文明建设的重要进步和重要标志。
第五，科学民主决策制度不断完善。决策制度体现执政党的治国理念和价值追求，也与国家的政治体制密切相关。经过多年努力，科学民主决策已经成为各级政府施政的基本理念，并逐步形成了一套制度，包括重大事项集体决策制度、专家咨询制度、社会听证和公示制度、社情民意反映制度、决策责任追究制度等。国务院带头实行科学民主决策，定期向全国人大、全国政协通报工作；每季度都要召开经济形势分析会；对事关经济社会发展全局的重大战略问题，组织有关专家学者进行论证评估。各级政府建立健全重大事项调查研究和集体决策制度，对重大事项、重要人事任免、重大项目安排等，在充分调查研究的基础上由集体讨论决定。建立健全重大决策专家咨询制度，对涉及经济社会发展的重大决策事项和技术性较强的决策事项，邀请专家进行可行性研究和论证。建立健全社会听证和公示制度，对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，广泛征求社会各方面意见。建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，定期对决策执行情况进行调查了解和评价，发现问题及时调整和完善，重大决策失误追究决策人的责任。例如，北京、上海、重庆、湖南、广东和公安部、教育部、农业部等地方和部门对涉及群众切身利益的公共政策出台、重大项目立项等，广泛征求意见。云南省自2008年以来举行重大决策听证4277项，组织重要事项公示11万多项，发布重点工作通报17万项，取得了良好的效果和社会反响。
第六，政务公开取得较大突破。让权力在阳光下运行，是现代政府的重要特征。实行政务公开，是党的十五大确定的一项基本制度。从那时算起，政务公开在我国已有15年多的实践历史。2008年起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，标志着政务公开工作走上了法制化轨道。到目前，政务公开已经成为各级政府施政的一项基本制度，地市级以下机关政务公开全面推开并逐步规范，省部级机关政务公开正在深入推进。各级各类公用部门和事业单位办事公开制度也在稳步推进。五年来，各地区各部门坚持以“以公开为原则、不公开为例外”，建立和完善政府信息公开工作机制，扎实有序推进主动公开和依申请公开，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，一般政务信息都向社会公开，满足社会公众依法获取和利用政府信息的需求。像对于四川汶川地震、青海玉树地震、甘肃舟曲山洪泥石流等重特大自然灾害的抗灾救灾、恢复重建，以及筹备北京奥运会、上海世博会和广州亚运会等重大活动情况的信息公开，受到国内外社会的广泛好评。五年来政务公开工作有以下几个亮点：一是一些重点领域的信息公开有零的突破，并取得阶段性成果。例如，2010年各级政府开始推进财政预算公开，同年重大审计项目开始向社会公开；2011年首次向社会公开中央财政行政经费支出总额和中央国家机关“三公”经费支出情况。2011年有92个中央部门公开了年度预决算，98个中央部门和北京、上海、广东、陕西等省市公开了“三公”经费使用情况。2012年有95个中央部门更加及时、准确、详细地公开了部门预决算和“三公”经费，北京、山西、黑龙江、上海、安徽、河南、四川、陕西、新疆等9个省（区、市）及大连市公开了“三公”经费支出情况。二是各地方和一些部门公开晾晒“权力清单”，加强廉政风险防控。就是全面清理和明确各类职权，科学编制“职权目录”和每项职权运行“流程图”并向社会公布，做到依法确权、科学分权、公开示权、有效控权，破解行政权力监督制约难题。目前全国31个省（区、市）、中央国家机关91个部门和单位以不同形式开展了这项工作。三是电子政务建设取得新进展。电子政务是政务公开的重要手段，也是基本方向。目前全国建成行政机关门户网站4.4万个，网站成为发布政务信息的主要载体，网上办公、网上办事在一些地方和部门成为常态。四是各级各类行政（政务）服务中心快速发展。2011年8月中办、国办下发的《关于深化政务公开、加强政务服务的意见》指出，“服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台，各地要因地制宜规范和发展各级各类服务中心”。据统计，截至2011年底，全国共建成综合性行政服务中心2912个，其中省级中心10个，市（地）级中心368个，县（市）级中心2534个。同时，有30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心。五是创新政务公开方式和渠道。各地区各部门在用好传统政务公开方式的基础上，积极探索服务热线、政务微博、手机媒体、网络平台等信息手段，畅通群众诉求渠道，及时回应社会关切。截至2011年底，我国政务微博总数达到50561个，比2010年底增加了7倍多。实践表明，政务公开是政府改革和建设的一个关键性突破口，对于转变政府职能、推进科学民主决策、提高行政效能和加强反腐倡廉建设等方面，都具有十分重要的意义。
第七，对行政权力的监督不断强化。各级政府在自觉接受人大监督和政协民主监督的同时，着力加强监察、审计等专门监督和新闻舆论监督、社会监督，尤其是加强财政资金审计，加强对国家重大项目实施的监督检查，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计。国务院每年都要听取审计查出问题整改情况汇报，将整改工作纳入政府督察督办事项范围，并将整改情况向社会公布。特别值得一提的是，近些年各级政府加大行政问责力度，并逐步制度化，不断提高政府的公信力和执行力，努力建设责任政府。权责统一是依法行政的基本要求，法治政府必须是责任政府。2008年被一些媒体称为“问责年”，政府对一系列事故、事件的责任人作出了问责和处理。2009年6月中办、国办印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确对决策严重失误、失职渎职和行政不作为、乱作为等实行责任追究。2010年以来全国共问责党政领导干部18227人。一些地方还积极探索建立政府绩效评估制度，奖优惩劣，着力治理一些政府工作人员的“懒政”和“庸政”问题。
第八，政风建设和公务员队伍建设得到加强。政风建设方面，重点抓了降低行政成本、建设节约型政府工作。五年来，开展制止公款出国(境)旅游专项工作，加强因公出国(境)管理，全国党政干部因公出国(境)团组、人次和经费数大幅下降。开展公务用车问题专项治理，清理出违规车辆19.96万辆。开展庆典、研讨会、论坛过多过滥问题专项治理，取消了一批活动，节约资金12.2亿元。切实改进会风文风，努力减少形式主义。全面清理和从严控制党政机关楼堂馆所建设。开展各地驻京办事处清理整顿工作。在公务员队伍建设方面，重点加强了公务员队伍的教育、管理和监督。公务员录用坚持“凡进必考”，五年来全国考试录用公务员近80万人。培训公务员超过3000万人次。截至2011年底，全国公务员总数为702.1万人。
第九，反腐倡廉建设取得新成效。反腐倡廉是关系到我们党和国家生死存亡的大事。国务院高度重视廉政建设，每年都要召开廉政会议，确定一项或几项重点任务，对反腐倡廉工作作出部署。五年来，重点抓了加强领导干部廉洁自律、认真治理领导干部以权谋私和渎职侵权问题，推进公共资源市场化改革、规范重要领域权力运行制度，推进政务公开和行政问责制度、强化对行政权力的监督制约，加强政风建设、坚决遏制机关奢侈浪费和形式主义，加强反腐倡廉长期性基础性制度建设等方面工作，取得了积极成效。重点工作：一是加大监督检查力度，推动中央重大决策部署贯彻落实。组织开展对中央关于加快转变经济发展方式决策部署、扩大内需促进经济增长政策落实情况的监督检查，开展对汶川特大地震等抗灾救灾和灾后恢复重建工作的监督检查，开展对中央关于西藏、新疆工作重大决策部署落实情况的监督检查，开展对北京奥运会、上海世博会、广州亚运会筹办运行工作的监督检查。及时发现和纠正工作中存在的问题，有效预防和减少腐败现象的发生，有力推动各项工作健康顺利开展，切实维护了中央权威和保证了中央政令畅通。二是深入开展专项治理，着力解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题。开展工程建设领域突出问题专项治理，排查工程建设项目42.51万个，查办违纪违法案件2.43万件。开展“小金库”专项治理，清理出“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元。加大纠风工作力度，坚决纠正教育、医疗、征地拆迁、土地和矿产资源管理、食品药品安全、环境保护、安全生产、保障性住房建设和管理、执法司法等方面损害群众利益的行为，深入开展民主评议政风行风活动，切实维护人民群众合法权益。三是深化制度建设和改革创新。推进建设统一规范的公共资源交易市场，铁路、水利、交通运输等工程建设项目进入地方公共资源交易市场集中交易。深入推进行政审批制度改革，行政审批项目进一步减少和规范。干部人事制度和司法、财税、金融、投资、国有资产经营管理体制改革继续深化。四是坚决查办违纪违法案件。2007年11月至2012年6月，全国纪检监察机关累计接受信访举报660.6万余件（次），立案64.4万件，结案63.9万件，给予党纪政纪处分66.8万人。其中，涉嫌犯罪被移送司法机关处理24584人。全国共查办商业贿赂案件81391件，涉案金额222亿元。坚决查处了薄熙来、刘志军、许宗衡等一批重大违纪违法案件，表明了我们党和政府反腐败的坚强决心。
总结近年来政府改革和建设的实践，可以获得许多重要启示和宝贵经验。概括起来，深化行政管理体制改革：一是必须坚持以人为本、执政为民，尊重人民群众的主体地位，维护人民群众的切身利益，支持人民群众广泛参与经济社会事务管理，发挥人民群众的积极性、主动性和创造性；二是必须以民主和法治的行政方式管理公共事务，建立健全公共治理结构，改进公共治理方式；三是必须大力推进制度创新和管理创新，使上层建筑与经济基础相适应、行政管理体制与社会主义市场经济体制相适应、政府职能和行为与建设社会主义民主政治和法治国家相适应。
在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，行政管理体制改革是一个长期、复杂、艰巨的过程，是随着经济体制改革和政治体制改革的推进而逐步深化的。当前，我国政府改革和建设方面还存在不少问题，突出表现在：一是职能转变仍不到位。在市场经济条件下，如何正确处理政府与市场的关系，既是正确定位和全面履行政府职能的一大课题，也是对政府行政能力的一大考验。一方面，一些不该管的事没放开，各级政府还集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题仍然存在，有些方面还在强化。另一方面，一些该管的事情没管好，特别是公共产品和服务提供仍然不足、社会管理仍然比较薄弱。二是政府各类机构仍然偏多，该精简的部门精简不了，该加强的没有得到加强。职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决，上下级政府层层对口设置机构，机构臃肿、人浮于事的问题仍然比较突出。事业单位改革相对滞后。三是对行政权力的监督制约机制不完善。权力过分集中而又得不到制约的问题，依然是滋生腐败的根源。权力滥用、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡见不鲜，一些领导干部中发生的以权谋私、贪污贿赂等腐败案件影响恶劣。同时，在依法行政、政府管理方式创新、行政效能、行政成本控制、政风建设等方面，也存在许多不足。必须高度重视和认真解决这些问题。
党的十八大提出，要按照建立中国特色社会主义行政管理体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。下一步，要继续推进政府职能转变和政府机构、行政运行机制和政府管理方式等各项改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。
注：本文作于2013年3月。