中国改革为什么需要“顶层设计”

　　十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出，科学发展是“十二五”中国经济社会发展的主题，注重保障和改善民生、全面推进各领域改革、转变经济发展方式取得实质性进展。坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力，提高发展的全面性、协调性、可持续性，实现经济社会又好又快发展。其中“改革顶层设计”这一全新的概念首次在党的十七届五中全会和“十二五”规划建议中提出。

　　 在2012年中国两会上，温家宝总理所作的政府工作报告和提交审查的“十二五”规划纲要草案中均强调：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，并强调“要更加重视改革顶层设计和总体规划。”新华网刊文《政治新名词“顶层设计”反映改革路向》，“顶层设计”成为社会各界关注的热点，什么是顶层设计？中国改革为什么需要“顶层设计”？怎样进行顶层设计？梳理相关“顶层设计”述评，分享出来供网友参考。

　　一、什么是顶层设计？

　　设计原义是指策划一个即将实施的项目，然后按照策划的要求进行构思、制定方案、实施操作、绘制图样、进行施工、检验样本、通过设计方案的验收等整个环节的工作。设计是把一种计划、规划、设想通过视觉的形式传达出来的活动过程。人类通过劳动改造世界，创造文明，创造物质财富和精神财富，而最基础、最主要的创造活动是造物。设计便是造物活动进行预先的计划，可以把任何造物活动的计划技术和计划过程理解为设计。随着现代科技的发展、知识社会的到来、创新形态的嬗变，设计就是一种“有目的的创作行为”。

　　顶层设计这一概念来自于 “系统工程学”，其字面含义是自高端开始的总体构想。换句话说，在系统工程学中，顶层设计是指理念与实践之间的“蓝图”，总的特点是具有“整体的明确性” 和“具体的可操作性”，在实践过程中能够“按图施工”，避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序。顶层设计一般公寓楼的最顶层的性质是“阁楼”，即楼房顶层的附属建筑，它不同于下面的房子，是不能办理产权证的。其在工程学中的本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。顶层设计就是一个总体规划的具体化。如果光有规划，缺乏具体的实现手段，则在总体规划之下很可能又造成各自为政、分兵把口的局面，造成资源难以共享，信息难以互联互通的后果。顶层设计是一项工程“整体理念”的具体化。例如，要完成某一项大工程，就要实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视觉出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。现正成为中国新的政治名词。

　　国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授撰文指出， 顶层设计在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府“战略管理”。我们知道，战略一词的核心意思就是整体性、全局性、长远性、重大性目标的设定。战略管理这一概念则包含三个内涵：一是战略目标的规划与设计；二是战略过程的组织与控制；三是战略执行与实施。改革的顶层设计就是要从政府战略管理的高度统筹改革与发展的全局，使改革与发展按照我们的预期目标迈进。

　　竹立家教授认为，“改革顶层设计”这一概念在我国目前的“现实语境”中，表达了这样几个关键含义：一是要明确改革发展的价值，即通过科学发展实现社会主义核心价值；二是要提高“辩证思维水平”，从战略高度把握改革的大局和重点；三是要强化制度建设，保证制度平衡；四是要转变经济增长方式，以民生和服务推进经济持续增长；五是推进以“公共权力”的制约与监督为核心的政治行政体制改革，加强社会建设。改革顶层设计的提出，说明我国改革已经步入“深水区”，改革的难度和复杂性同时加大，但也表明改革发展的蓝图和实现路径也逐渐清晰，改革的自信力和驾驭改革的能力增强，只要我们在实践中认真去做，中华民族的振兴就一定会实现。

　　中央财经领导小组办公室副主任刘鹤认为，“顶层设计”指的是主体结构和主要模式。在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进。在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。加强改革“顶层设计”是现阶段中国解决错综复杂矛盾的重要路径。一些根深蒂固的问题，必须通过自上而下的措施才能解决。

　　胡锦涛同志在去年底中央经济工作会议上，对“顶层设计”这一概念在中国改革过程中的使用有一个全面的表述，概括起来有三层含义：一是指导方针，明确指出 着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路。二是基本内容，主要强调要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务。三是实现路径，重点解决体制性障碍和深层次矛盾，全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新。

　　从我国目前改革与发展的实际情况出发，改革是一项系统工程，顶层设计这一概念的提出，是对科学发展观的丰富和完善，要求我们政府在改革与发展中必须从战略管理的高度统筹改革与发展的全局，以社会主义核心价值和科学发展的理念，为未来中国社会的发展谋划新的发展蓝图。顶层设计概念的提出，是我们党对中国社会矛盾和社会问题认识深化的表现，也是我们党关于中国社会主义社会发展理论成熟的表现。能从战略高度把握改革与发展的全局，标志着中国的发展取向结束了“摸着石头过河”的历史，进入一个目标明确、规划具体、战略得当的新的发展时代。

　　夏斌先生撰文指出，顶层设计应立足于解决实际问题。经过30多年的改革开放，我们已经明确了改革的方向就是要建立和完善社会主义市场经济体制，这一点已经成为社会共识。现在的问题是，在我国成为世界第二大经济体的同时，一些突出矛盾摆在我们面前，严重影响科学发展、社会和谐。因此，今天讲改革顶层设计不是进行一般的理论讨论，而是要解决导致我国经济发展不平衡、不协调、不可持续的体制机制矛盾，解决后国际金融危机时期全球需求减弱、我国经济增长速度趋缓后有可能暴露的风险问题，解决收入差距拉大及其导致的经济社会问题。顶层设计应从这些重大问题切入，列出若干个关键问题，拿出对策和可操作的解决方案。

　　顶层设计应抓住重大问题。顶层设计主要是抓牵一发而动全身的关键问题，抓长期以来导致各种经济社会矛盾的核心问题，抓严重影响我国经济社会健康稳定发展的重大问题。唯有如此，才能纲举目张，为解决其他问题铺平道路。在改革开放30多年基础上继续深化改革，需要全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革创新，不能就经济谈经济。特别是搞顶层设计，就应从国家稳定发展的顶层和最高利益出发，实事求是，不设思想框框，碰到什么问题就解决什么问题。

　　汪玉凯先生指出，所谓改革的“顶层设计”，实际就是对未来改革的整体谋划。“顶层设计”被引入改革领域，从中央文件看，首见于“十二五”规划，后来在中央经济工作会议文件中进一步被强调。其核心理念是，加快转变经济发展方式是一场深刻的变革，必须进行整体谋划，除了深化价格、财税、金融等领域的改革，收入分配制度改革，完善产权保护制度等改革以外，还应该特别注意界定政府和市场的分工，完善干部政绩考核制度以及深化政府自身的改革等。从以上分析我们可以清楚地看到，所谓改革的顶层设计，实际就是对未来中国改革的整体谋划，也是从人民的最高利益出发，站在国家的层面，对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，作为制定具体改革政策的依据，从而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。

　　二、中国改革为什么需要“顶层设计”？

　　党的十七届五中全会和“十二五”规划建议中，反复提到加强和“更加重视改革顶层设计”引起了社会各界的广泛关注。我国正处于经济社会发展的关键时期，国际经济环境严峻复杂，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，经济增长速度趋缓，社会利益关系复杂，各种矛盾和风险增多。在这种形势下，深入研究和推进改革顶层设计，在错综复杂的经济社会矛盾中抓住主要的、重大的矛盾，通过深化改革推动科学发展、社会和谐，意义十分重大。

　　陈宪教授指出，改革顶层设计是战略性设计，其目的是解决事关中国可持续发展的全局性问题。因此，改革顶层设计应当高屋建瓴，首先把握具有全局性的难点问题，对这些问题进行改革设计。这既是提出改革顶层设计的本意，也是改革顶层设计的必然选择。为什么现在迫切需要通过改革顶层设计，明确解决这些问题的路径？这与当前中国整体发展格局有很大关系。首先，市场经济发展必然伴随利益多元化的过程，如何协调不同利益主体在市场经济活动中的利益，防止由于利益冲突导致社会失序和矛盾激化，需要一个健全的法治体系。第二，当前经济社会领域暴露出许多问题，譬如，当前大量出现的食品安全问题与政府监管不力有关，而在公共服务方面，则仍然存在政府对基础教育投入不足，低收入群体没有得到应有救济等现象。第三，政府自身及各级官员越来越表现出很强的自身利益要求，由于缺乏对这种利益诉求的有效监督与制衡，从而导致公共利益部门化、官员个人腐败现象比较严重等问题。

　　因此，可以说，今天中国社会出现的各种普遍性问题，都与中国改革过程中顶层设计不足，制度建设滞后有关。在这样的背景下，强调改革顶层设计，无疑具有极强的社会引导作用，它体现了执政者试图从制度层面解决社会公平正义的努力。而且，中国下一阶段的制度变革绝不可能是简单的帕累托改进，而一定会发生利益的再分配。由于过去一段时间以来的利益分化与组合，相较于上世纪90年代中期，当前要达成对改革顶层设计关键内容的共识，并真正落实顶层设计，必将遇到来自既得利益集团的阻力。因此，改革顶层设计需要更大的决心和勇气，进而完成这个具有深远历史意义的重大任务。

　　夏斌先生提出经济建设领域顶层设计的主要内容包括：土地制度改革、经济结构问题、财税体制改革、推进城镇化、资源价格改革、金融体制改革、创新机制建设、国有经济布局和结构调整等等。中国全方位改革需要“顶层设计”社会建设不仅仅是社会福利体系和社会保障体系，还包括社会管理体制建设、社会组织建设、社会结构建设、社会利益关系协调机制建设等非常丰富的内容。应该说，长期以来我国的社会建设明显滞后于经济建设，而文化体制改革、民主体制改革也出现了短板效应，不利于经济改革的纵深推进，因此，多领域改革必须通过“顶层设计”，齐头并进。

　　三、如何进行中国改革顶层设计？

　　“顶层设计”不同于改革开放初期的自下而上的“摸着石头过河”，而是自上而下的“系统谋划”。“顶层设计”意味着政府要为未来中国经济的这艘巨轮当好“舵手”，当好“总设计师”。“顶层设计”将对政府和市场做更加准确的定位，政府不能替代市场，市场也不能替代政府，要避免市场失灵和政府失灵，既要打破垄断资源减少市场扭曲和外部性、更要减少政府行为的盲目性，降低改革的风险与成本。

　　国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授撰文指出，第一是完善上层建筑，保障科学发展。2003年提出的科学发展观，强调我国基于改革开放的经济与社会发展，应当统筹、全面、协调、均衡、可持续，这是中央领导集体对我国发展内涵、发展要义、发展本质的拓展。在此基础上又提出了改革顶层设计的新思维，并且明确把上层建筑作为我国改革系统工程中的一个主要矛盾来对待，目的在于通过改革来完善以管理体制为核心的上层建筑，以适应正在迅速变化的经济与社会发展的需要。这个新的协调和均衡关系的提出，不仅是对科学发展理论的补充，也是对科学发展实践的促进。

　　第二是谋划改革全局，调整改革战略。此次提出的改革顶层设计，是和“全面深化改革开放”“更加重视总体规划”联系在一切的。这就意味着这个命题是实事求是和辩证思维的结果，意味着高层决策集体对我国改革进程中的问题有比较清醒的认识，对我国改革的系统性和全局性有正确把握。所以，关系可持续发展的改革顶层设计，是一个“全面”的改革设计，是一个“总体”的推进规划，是一个战略性改革安排。不仅要在那些容易接受的领域中继续深化改革和开放，而且也要以更大决心和勇气，推进那些比较棘手的领域的改革往前发展，以通过解决改革全局中的“短板”问题来获得改革整体发展的倍增效果。

　　第三是抓住改革关键，推动改革突破。已经持续了三十多年的改革开放，给我国经济社会发展带来了巨大变化。但是不容置疑的是，改革进程的确出现了滞缓和徘徊状态。其重要原因之一，在于一些重要领域的改革长期滞后甚至成为空白，从而成为改革全局中的拖累。基于对这个问题的认识，中央提出改革顶层设计的新概念，其意涵明确是希望“在重点领域和关键环节取得突破”，以打破我国改革的瓶颈和局限，推动改革事业开创柳暗花明又一村的新局面。

　　由此可说改革顶层设计是一个境界层次很高的命题。它覆盖改革全局，面向改革关键，所承载的是调整改革战略方向的使命。这正是它的价值所在，也是我国改革事业的希望所在。

　　改革是一个系统性工程，“顶层设计”就是要自上而下，但必须要有自下而上的动力，要通过社会各个利益群体的互动，让地方、让社会及各个所谓的利益相关方都参与进来廖保平认为，顶层设计也要尊重人民群众的智慧，笔者深表赞同。“知屋漏者在宇下,知政失者在草野”。很多大获民心的成功改革，并非是顶层设计出来的，而是“尊重人民群众的首创精神”得来的,底层创造了好的经验做法，顶层加以认可，予以合法化，加以完善推广，就变成了“顶层设计”。农村改革从小岗村变成顶层设计,就是成功范例。所以，顶层需要鼓励底层的创造发明，善于把底层创造上升为国家设计层面，这符合“历史是由人民创造的”唯物史观,符合“从群众中来,到群众中去”的路线。

　　陈宪教授指出，顶层设计围绕利益调整展开，明确利益关系调整路径。顶层设计始于改革难点问题，对这些难点问题的观察和梳理，不难发现它们基本都与利益调整有关，正如马克思早年所说的，“人们之间的关系最根本的是物质利益关系”。而且，这些利益关系本身就相互联系、相互制约，很难就其中一个方面提出改革方案，而需要将相关的难点问题置于同一个框架之中，进行改革顶层设计，才可能形成可行、有效的改革方案。这既是改革顶层设计的困难所在，也恰是其魅力所在。在改革所要调整的各种关系中，利益关系是最为本质和重要的关系，这就决定了改革顶层设计要以利益关系的调整为核心，而且，最为重要的调整原则就是合乎广大人民群众的利益，这与邓小平同志当年为改革开放树立的判断标准：“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”，是一脉相承的。具体而言，改革顶层设计就是要调整不合乎广大人民群众利益，业已失衡的利益关系。

　　蔡律   2012年6月26日