孙飞：央企海外投资制度要根据实践进行微调与优化

 

 

近些年来，央企在海外投资亏损的数额呈现上升趋势。2011年7月初，中铝宣布澳大利亚昆士兰奥鲁昆铝土矿资源开发项目最终告吹，项目损失高达3.4亿元；2011年6月，中国铁建(601186,股吧)投资沙特轻轨项目亏损达41.48亿元；2010年6月，中钢集团在澳大利亚Weld Range铁矿石项目暂停，具体损失暂无统计。2009年9月，中国中铁(601390,股吧)在波兰A2高速公路项目亏损，合同总额4.47亿美元等等。

　　从2012年5月1日起，国务院国资委对外发布的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》开始施行。这是继2011年《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》后，国资委又一个针对中央企业境外投资的文件。业内认为，这3个文件“构成了国资委对中央企业境外国有资产监督管理的制度体系”。

　　国资委有关负责人表示，《办法》出台是源于我国央企境外投资目前仍处在初级阶段，还存在一些需要关注的问题，具体表现为境外投资为企业战略服务的意识不强，投资项目前期研究不够深入，投资风险控制能力和利用全球资本市场的能力有待进一步提升。

　　事实上，央企在境外投资亏损已非个别现象，在央企“大踏步”海外前行的进程中，境外资产风险日渐凸显。已有权威的调查表明，央企境外资产流失已成为国资保值增值的主要隐患之一，央企境外资产的平安和增值存在隐忧。

　　在并不乐观的背景之下，《办法》的出台能否真正实现约束央企、有效遏制之前海外投资大幅亏损的局面？《办法》对规范央企顺利“出海”释放出哪些积极的信号？中国企业在海外“非常规行为时代”是否将就此结束？

　　国资委开出“军令状”

　　《办法》出台的背后是中国海外投资汹涌不止的浪潮。

　　根据商务部最新统计数据，2012年一季度，中国境内投资者共对全球109个国家和地区的1096家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类直接投资165.5亿美元，同比增长94.5%。其中，通过并购方式实现的直接投资62亿美元，占中国同期投资总额的37.5%。截至3月底，中国累计非金融类对外直接投资3385亿美元。

　　从投资方式上看，我国投资国别从亚洲非洲向欧美国家和地区逐步拓展，投资的行业从传统矿产资源、制造业向服务业转变，投资方式从绿地投资向股权投资等多样化方式尝试。

　　同一时间，央企的海外亏损数额也呈现直线上升趋势。2011年7月初，中铝宣布澳大利亚昆士兰奥鲁昆铝土矿资源开发项目最终告吹，项目损失高达3.4亿元；2011年6月，中国铁建投资沙特轻轨项目亏损达41.48亿元；2009年9月，中国中铁在波兰A2高速公路项目亏损，合同总额4.47亿美元等等。2010年6月，中钢集团在澳大利亚Weld Range铁矿石项目暂停，具体损失暂无统计。

　　著名财经评论人王振峰在接受中国商报记者采访时表示，“办法的出台再次凸显了国家海外风险防控的决心。”他表示，“此前不少央企折翼海外，出海后才发现存在一些迫切需要解决的突出问题，主要表现为海外盲目投资、缺乏监管，最后造成国有资产大幅流失。这是《办法》出台的一个很重要的客观环境。”

　　在王振峰看来，央企海外落败的原因除了今年2月份国务院国资委副主任邵宁接受媒体采访时坦承的境外经营风险防范体系不健全，境外资产管控体系不完善，国际化经营人才短缺、经验不足等因素之外，还有意识形态偏见、西方既得利益强国“围追堵截”、央企国际化经营能力普遍不足等因素。“然而，这些问题并不是短时间内就可以解决的。”他表示。

　　中国商报记者注意到，《办法》总共18条，内容表述只有千余字，但条理清晰，文字界定明确。文中再次对中央企业境外国有资产、产权管理做出了较为具体的规范要求。延续了之前央企关于海外投资的两个文件的主旨精神，继续对央企境外投资进行多方规制。在央企境外投资风险管理、从事非主业投资限制及出现问题后对企业相关责任人进行追责这三个方面《办法》做出了细致而周到的规定，这被普遍认为是该文件最有力度也最吸引公众关注之处。

　　非主业投资被画红线

　　《办法》称，央企原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需投资的，应当提交多项材料经国资委核准。“这是国资委第一次以条例的形式开出的"军令状"。”这被业界专家一致认为是该办法最大的亮点。

　　即便是主业投资，《办法》也对央企做出了明确限制。列入央企年度境外投资计划的主业重点投资项目，国资委实行存案。未列入中央企业年度境外投资计划，需要追加的主业重点投资项目，央企应在履行企业内部投资决策规范后报送国资委存案。

　　“国资委此次严禁境外投资"不务正业"，给央企划下了政策红线。对"有特殊原因确需投资的"非主业投资，也由之前的事后管理变成事前审核与监管。这样可以加强项目的风险预评，提升投资的风险控制和防范能力，对从事非主业投资的海外央企有很好的亏损预防和制约的作用。”王振峰在接受中国商报记者采访时如此评价这一政策。

　　他表示，之前个别央企以短期利益为目标，偏离主业经营，对“非主业”的境外投资情有独钟，盲目追求投资多元化，甚至超过自身承受能力和经营管理水平也在所不惜，最终造成风险不断累积，给国家和人民造成亏损。这背离了党中央、国务院的“走出去”战略决策。

　　王振峰上述一番表态并非空穴来风。在这之前，不少央企海外投资非主业折戟沉沙的案例也屡次成为央企“出海捞金”的最大败笔。以央企并不完全熟悉的金融市场为例，2009年，中信泰富一个澳大利亚铁矿石项目为了支付从澳大利亚和欧洲购买的设备和原材料，需要澳元和欧元，从而签订了一些外汇合约，这些外汇合约最终给中信泰富带来巨额亏损。更早之前，陈久霖掌控的中航油在未经相关部门批准的情况下从事石油衍生品期权交易，也导致了5.5亿美元的巨额亏损。

　　同一个问题，北京理工大学经济学教授胡星斗也对中国商报记者给出了类似的表态。他认为，在这之前，我国对国外的法律与制度，包括如何掌握企业控股权与利润分配权等等规则并不熟稔，导致盲目投资最后出现失误的情况很常见。胡星斗表示，“只允许主业投资或许正是为了避免这样的失误，这个规则是非常正确并且重要的。”

　　他告诉中国商报记者，“如果是主业，央企对国外市场的了解还多一点，与国外企业相互竞争还存在一些优势。比如在海外投资一些资源类的矿厂或者金融类的银行。主业投资有利于企业集中资源的同时抓住战略重点。但副业投资我们并没有优势可言，比如很多主业并非地产的央企都在海外做房地产，实际上他们对地产方面也都是抱着投机的心态，没有实力可言。

　　“而到最后，这些投资项目大多因为管理不到位、经验不足、对国外环境与法律不甚了解，或者是其自身的治理结构就存在问题，最后可能导致血本无归。”

　　事实上，央企海外从事“非主业投资”的行为也被企业同行所诟病。北京城建(600266,股吧)集团海外项目部负责人吴德广在接受中国商报记者采访时坦言，“央企在海外投资非主业并非明智之举。与主业比较，副业风险更大，但投资回报率非常小甚至冒着极大的风险。一旦风险不受控制，就可能会造成国有资产的流失。此前的事实也证明，央企投资非主业百分之七十五的企业都面临着亏损，此次国资委的文件在一定程度上能缓解央企海外投资继续亏损的局面。”

　　吴德广认为，央企或掌握国家的金融命脉，或独占公共服务和文化产业的经营权，或垄断资源性产品的生产与经营，或管理并经营关乎国计民生的重要资源和物质，政府以经济安全和稳定为理由授予它们这些特权。很显然，这种定性决定着央企的一个重要任务就是保证主业在国内乃至海外市场的领先地位，同时还应该把社会责任放到第一位。海外投资若是失败，则损失的是国有资产，这与国家要求的“维护经济安全和稳定”的使命相违背。

　　对于该问题，国资委研究中心主任助理兼企业发展与改革研究部部长王志钢也表示，过去几年一些央企为了“赚快钱”，大多进行过非主业的投资，比如中信集团投资石油区块。而突出主业、增强主业竞争力，以抗衡跨国巨头，才是央企的主要任务。

　　除了“限制副业”之外，《办法》同时要求央企应当加强境外投资风险管理，收集投资所在国(地区)风险信息，做好对风险的定性与定量评估分析，制定相应的防范和规避方案，加强风险预警，制定突发事件的应急预案和风险发生后的退出机制，做好风险处置。

　　发挥效用需出台细则

　　不少央企在“走出去”的过程中步履踉跄，甚至出现巨亏。但是，如果仔细审视一些亏损案例，国资委此前的两个办法在约束央企、减少风险方面却表现出“疗效欠佳”的态势。国资委的如此“三法齐管”，究竟是否有助于改变近年来央企境外投资不断亏损的势头？

　　温州中小企业投资促进会会长周德文在接受中国商报记者采访时表示，三个文件出台，涵盖了产权、资产与投资监管三个方面，从制度体系入手，中国海外投资的风险管控能力应该是得以大大增强。“三个办法内容丰富，涵盖的相关领域较完善。应该说，央企境外国有资产监督管理的制度体系是比较完备的，体现出监管部门不姑息、不宽容的态度。但要让其发挥出更好的效果，就不能只是原则性地提出一些规定或者警告，应该对政策进行细化与量化，尽快出台一些操作性和约束力都强的实施细则，不给其留有弹性操作空间。”他表示。

　　他同时强调，“比如遭受多大损失算是重大损失，应该追究具体什么责任等等都应该有一个明确的规定。这就好像跟我国的《刑法》一样，比如犯什么罪到什么样的程度可以判几年，应该有一些详细的实施细则或者操作规程。规定不明确容易执行不到位甚至执行走样。”

　　在周德文看来，情节相当严重的甚至可以追究其刑事责任，对其才是应该有的约束力。“以前海外央企负责人因为决策失误对企业造成重大损失的，几乎都是调回国内或者换个岗位就算处罚，对其根本没有警示和威慑力可言。这会越来越助长盲目决策、违法经营甚至损公肥己等等不法行为的发生。也正是因为制度上的漏洞，央企海外亏损才有愈演愈烈。”

　　除此之外，周德文还强调，强有力的执行也很重要。“任何制度都存在漏洞，在境外这三个办法要充分发挥作用也是有一定难度的。海外投资企业负责人如果有歪风邪念，实际也非常容易钻空子。因为境外毕竟不同于国内，存在方方面面的条件与环境限制，我们无法采取一些特殊的措施来进行管理，但执行力度一旦非常大给对方留下的空间就小了。”

　　中国企业海外发展中心主任孙飞也对中国商报记者表示，在具体的实践中应该根据实际情况对政策进行一些纠正、微调与优化，经过半年到一年的实践后再对政策进行修正与完善。

　　在该问题上，胡星斗与周德文立场类似，他告诉中国商报记者，目前来看，三个《办法》都还仅仅是对央企粗线条的一个要求。实际在操作过程中，央企所在的行业很难简单判断哪个为主业哪个为副业，接下来也就很难判断其是否应当介入。

　　“比如钢铁企业在海外从事铁矿石的项目，这应该属于其主业，但企业同样也可以说造船业是其主业，因为企业矿石运输需要依靠轮船。此外，每一个行业都有其上游下游和关联产业。有前向相关的产业，也有后向相关的产业，如果界定不清晰就有空子可钻。”胡表示。

　　除此之外，胡星斗尤其强调了应该尽快出台问责细则。“比如造成多少金额的损失应该问责，具体应该如何问责，造成的损失应该怎样来衡量等等都该明确。还有个关键是如何来判断是由于企业领导人自身渎职造成的损失还是集体决策失误造成的，或者有其他不可抗因素造成，原因应该对其进行分类解决。这有助于科学准确客观地衡量决策者的责任。”他表示。

　　提出的这点有其必然性。在这之前，对央企海外投资失误负有重大领导责任的企业领导人们大多安然无恙，他们一般都是被撤职或调到其他地方继续担任领导，很少有人因为渎职而判刑。在之前国有资产巨额流失的案例中，有不少是因为人为因素造成，或是投资明显不合理，或是项目中明显存在着利益交换、权利寻租等现象，但仍然不被查处。

　　相关央企对外投资应重科学决策

　　可以肯定的是，央企对外投资的脚步势必越来越快。就在刚刚过去的2011年，中国企业海外投资的政策环境发生了剧烈变化。从2011年3月起，资源类境外投资重大项目需要审批的金额起点从3000万美元提升到3亿美元，非资源类境外投资重大项目需要审批的金额起点从1000万美元提升到1亿美元，央企境外投资直接适用备案制，不需要经过审批。国家发改委利用外资和境外投资司司长孔令龙公开表示，发改委将大幅放宽对中国企业境外投资的限制。在此种背景下，如何预防亏损，尽快在海外市场站稳脚跟就显得更为急切。

　　胡星斗在采访中尤其对中国商报记者强调了科学决策在央企海外投资中的重要意义。他表示，“主业投资也要慎之又慎，特别是要完善自身的公司治理结构，修炼好内功。做决策时不能是董事长一个人说了算，而应当是经过董事会甚至股东大会上股东们的表决，或者是战略委员会的评估。此外，还应该有监事会这样的机构对其进行监督。”

　　“决策失误带来的损失是巨大的，因此决策的过程就显得非常重要，具有首当其冲的意义，之后才是经营管理与分盘经营。尤其应该杜绝像国内一样采取一把手决策的办法。国企之所以在国外普遍效率低下甚至造成重大损失，这跟决策机制并不科学很有关系。”他表示。

　　周德文尤其强调了项目调研与科学决策的重要性。在他看来，央企海外出现问题的大部分项目都应该归罪于企业前期并没有做好项目调研与科学决策。他告诉中国商报记者，不少巨亏的海外项目都是领导人一拍脑袋的决定。“对投资方的政治、经济、投资、社会、外交、交易对手、合作标的等情况都没有做到尽职调查，就决定干了，这非常危险。”他表示。

　　“在国内，每一项投资都应该请权威机构做可行性报告，在国外，这项工作就显得更为重要。首先应该对每个项目在投资前做充分的调研。由专业部门做可行性报告，技术上可行不可行，经济上合理不合理都应该做科学充分全面的判断。然后再由决策机构进行集思广益，决策的过程应该充分发挥集体的作用，国内有很多研究国外法律包括商贸规则的专家，应该听取这些专家的意见，最后集体决定。总的来说，让决策过程更加可靠科学与民主。”周认为。

　　可喜的是，监管层对这一问题已经发觉并提出了解决办法。《办法》中要求，央企应严格执行内部决策程序，做好项目可行性研究、尽职调查，发挥境内外社会中介机构和财务、法律等专业顾问的作用，提高境外投资决策质量。

　　在投资国别的选择上，胡星斗则建议不同的项目应该有不同的选择。“中国在发达国家投资容易遭遇种种障碍与排斥，诸如美国等很多国家都不予批准。所以对于发达国家，建议最好还是以民间企业的方式进行投资。而在发达国家的投资受阻以后，我国往往转向发展中国家，甚至把很大的投资都投向了那些处在危机中或者政治上高度不稳定的国家。”

　　“跟上述这些发展中国家做商品交易比如大规模石油采购是可以的，但长期固定资产投资需要慎重，这些高危国家随时可能发生政权更替、内战甚至外部战争。近年来，在北非和中东的战争，都给我国海外投资造成重大损失。与之相比，发达国家的政局与政权过渡则相对比较稳定，一般不会发生大规模动乱，但投资收益率相对较低。”他表示。

　　对于政府的角度而言，温州中小企业投资促进会会长周德文在接受中国商报记者采访时却直言，目前仅仅由国资委一家全面负责央企海外投资政策制定、实施及追责还稍显薄弱。“央企在海外投资时所遭遇的情况千变万化，央企主业所在的市场行情、项目建设等也瞬息万变。加上境外投资又是非常特殊的一个领域，所以国资委的监管在很多时候显得很乏力。”

　　对此，周建议应该遴选出一些能够代表国家利益的海外的派出机构，国家给予他们一定的授权，让他们依据相关法律法规协助国资委一起来对这些海外央企进行适度监管。“我国在海外都有领事馆或者大使馆，这些都是代表着国家利益的派出机构。而我国驻外大使馆或者领事馆都有经济参赞或者商务参赞，这些都是代表国家经济利益的机构人员。”

　　上述著名财经评论人王振峰则强调了各部门间的协调与配合。“除国资委外，外管局、商务部、人行外管、工信部包括外事单位等都能与央企境外投资扯上关系。所以，针对不同性质、行业、归属不同级别的央企海外资产监管，应该尽快形成上述各部门之间的系统性协调机制。仅靠国资委自身，其监管效果可能不够理想，甚至要打折扣。”

　　投资限制及出现问题后对企业相关责任人进行追责这三个方面《办法》做出了细致而周到的规定，这被普遍认为是该文件最有力度也最吸引公众关注之处。

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孫飛博士：著名经济学家、金融信托基金专家、投资银行家、中国国际经济技术合作促进会金融投资委员主席、中国企业海外发展中心主任、东中西部区域发展和改革研究院副院长、公学网、中国国际招商引智网首席经济学家、国际财务策划标准联盟协会副主席、世界资本市场控股集团副董事长、美国运通投资银行副董事长、中国国际资本公司首席经济学家、国投基金管理集团董事长、昊朗体育控股集团执行董事、美国成功证券公司副董事长、常青藤资本集团合伙委员会主席、中体运通投资基金管理公司董事长、中国智谷国际控股集团有限公司董事长

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