谢逸枫:企业自建保障房违法吗?
摘要:广州酝酿8家企事业单位自建保障房一事吵闹得沸沸扬扬。根据《广州市2011年住房保障工作方案》，今年广州仍计划建设8000套经济适用房和20000多套限价房，这两类保障房带有产权性质难有退出和流转机制，占到今年广州开建保障房总数8.5万套的33.5%。广州新建保障房的统计口径主要四大类，其中面向最困难家庭的廉租房和面向“夹心层”的公共租赁房属于不带产权的保障房，当入住家庭的条件不符合相关保障房申请条件时将有一定的退出机制。而经济适用房和限价房销售给申购家庭，今后将很难流通和周转。
近年来，要求少建带产权的经济适用房，多建租赁型保障房的呼声一直很高。政府部门的保障房建设比例结构也在调整。广州市国土房管局表示，今年的保障房建设计划公租房和廉租房占了大头。根据计划，广州今年将建设8.5万套保障房，其中包括了公租房4 .65万套，廉租房6500套，经适房8000套，限价房2300套，拆迁安置房1.82万套，发放租赁补贴3502户，公租房和廉租房合占比例达62.36%。 而在2007年和2008年，广州建设了1245套廉租房、3085套经济适用房，当时租赁型保障房只占全年开工保障房的28.8%。可见随着公共租赁房的大举建设，广州的租赁型保障房比例大幅攀升。
6月29日，广州住房保障办公室副主任易松翠表示，截至5月底全市已完成25911套，占年度计划任务84959套的30.5%。不仅低于省里要求的40%目标，而且还低于全国34%的开工率。截至5月底，仅完成全年计划的三成，下半年靠自建房和配建房能否完成任务？“史上最严厉调控”下，一线城市的房价还是让许多购房者望而却步，大建保障房俨然成为“救楼市于水火，挽房奴于倒悬”的一根“稻草”。
目前楼市正处于“量跌到价变”的博弈中，如果保障房能落地并形成有效供应，普通商品房价则有望迎来久违的“拐点”。只是2011年已过半，保障房中考成绩却堪忧。截至5月底，全国城镇保障性住房开工340万套，开工率仅为34%，另有6个省市的开工率甚至不足20%。在重重现实压力面前，住建部也不得不将原计划10月底1000万套保障房全部开工的计划，向后推迟至11月底。广州保障房的中考成绩显然也不尽如人意。6月29日，广州住房保障办公室副主任易松翠表示，截至5月底全市已完成25911套，占年度计划任务84959套的30.5%。不仅低于省里要求的40%目标，而且还低于全国34%的开工率。
从广州的开工数据看，若以11月底为界，在余下的6个月（6-11月）里，每个月要完成约9841套的任务量，这显然不是一项轻松的任务，何况还要面临如何攻克横亘在保障房建设面前的资金和土地两座堡垒。不过，这些对于广州而言，似乎都不是问题。
易松翠表示，今年广州保障性住房土地需求约210公顷，市本级负责的约150公顷用地已全部落实到具体项目，现正办理用地手续。据测算，今年广州保障性住房建设约需资金118亿元人民币，由市财政筹集部分目前已落实资金35亿多元，年内可回笼经济适用住房售房资金约7亿元，其余资金将通过市财政垫资、银行贷款、企业自筹以及建立保障性住房建设投融资平台来筹措解决。
今年广州将筹集8.5万套保障房，并已经被分解为91个项目。而在这91个保障房项目中，有8个是由企事业单位利用自用土地建设，将供应13395套保障房，占广州今年保障房建设任务总量的15.7%。其中，廉租房4410套，经济适用房3160套，公共租赁房5825套。
广州以鼓励企事业单位自建保障房、在商品住宅项目中配建公共租赁房等方式，引导社会力量参与保障房建设。因此，按照目前全市续建项目27个、总建筑面积515万平方米计算，可提供各类保障性住房约7万套，这意味着完成今年任务没有问题，事实真的如此吗？从年初至今，很多人对保障房建设速度的担忧，主要来自资金瓶颈。据广州国土房管局的信息显示，广州保障房建设约需资金118亿元，目前由市财政筹集部分已落实35亿多元，年内可回笼经济适用住房售房资金约7亿元，资金缺口仍有76亿元。这部分正是未完成的约70%保障房资金缺口，不解决资金问题，保障房建设进程将进入慢车道。
广州虽最早宣称谋划组建保障房融资平台，但至今仍是“只闻其声未见其影”。市发改委相关负责人此前接受媒体采访时坦言，方案制定的难度超出了预期，比如保障房收益本来就低，如何保证在收益上发行债券就很难解决；另外，地方政府隐性债务已经非常高，继续发债不得不考虑各方的影响。此外，国家发改委出台的通知还规定，企业发债融资在满足当地保障性住房建设融资需求后，能用于当地其他项目的建设。但具体可用于怎样的项目，通知并未详细规定。
广州今年土地出让的一大创举就是在商品房用地上配建保障房。根据广州市国土房管局制定的计划，今年广州出让住宅用地时，将安排9幅共113.8公顷用地配建保障房，共建设9482套保障房，其中包括2862套公租房、6620套限价房。9幅地块分别为小谷围岛大学城DN0201地块、新客站A0312地块、榄核镇榄核村LHJ10-2地块、南村镇地块、广氮地区AT06070201地块、岑村火炉山南面地块、芳村原高尔夫G地块———AF030448地块、亨元岗地块、文冲村地块，主要位于天河、番禺等地。其中，南村镇地块堪称“巨无霸”，土地面积高达30公顷，将建成5556套限价房，超过配建所有保障房的五成以上。据记者了解，9幅地块中目前只出让了1幅，即芳村地块被保利地产拿下。
目前各地方政府对保障房利润率的要求基本是在3%左右，在土地、建设、销售等住宅地产开发盈利环节上，保障房的开发建设几乎没有太多的利润可赚。很多开发商曾对记者表示，配建保障房几乎都是亏本，而且还将面临“一盘两制”的复杂性。日前，广汕路龙光限价房的业主们，就集体抗议开发商将限价房所在的A、B区和非限价房所在的低密度洋房社区C区分开管理，导致A、B区业主无法享受到C区的绿化而自发在小区内修建了通往C区的道路。该小区的限价房业主认为，这明摆着是歧视。
在广州保障房建设新模式中，“企事业单位自建保障房”无疑“风头最劲”。6月30日，广州2011年保障性住房安居工程91个项目初步敲定，目前进入公示阶段，其中8个项目将由广州建筑集团、穗和公司、东建公司、安厦公司、华南理工大学、广州市政公司、广州地铁、番禺海关等八家企事业单位利用自有用地建设13395套保障房，占保障房建设任务总量的15.7%，其中廉租房4410套、经济适用房3160套、公租房5825套，计划今年11月动工。据悉，这将是广州房改十多年来最大规模的单位建房分房计划。
8家企事业单位自建保障房项目分别位于白云区和天河区。此外，据广州市国土房管局有关人士透露，广州港集团、文冲社区等单位也申报了黄埔区保障房建设选址地块。对于此次企事业单位自建保障房，广州市住房保障办表态称，企业提供自有土地参与保障房建设的，拟明确其优先用于解决单位符合条件的职工家庭的住房困难，剩余房源由住房保障办在全市范围内统筹安排。那么此次8单位自建保障房项目中，除经适房房源外，租赁型的廉租房和公共租赁房建成后是交给政府统一出租，还是由企业自行管理出租呢？
广州市国土房管局透露，如果是企业出地出资的话，公租房和廉租房都由企业自行管理，广州市住房保障办进行监管；如果是政府出资就由政府管。但目前已申报的8个项目中，大部分将由企业自己管理。广州今年还将建设8000套经济适用房，其中就包括单位利用自有用地建设的经济适用房3000多套。这类带有产权的保障房一方面可以为申请家庭解决住房问题，另一方面未来一旦上市交易将面临着巨大的差价收益，这也一直是人们担心的保障房公共资源变为少部分人获利的问题所在。
广东省住建厅负责人的回答很明确：企事业单位自建保障房，房源要全部统交政府分配；在公租房方面，限制比较宽松，但员工没有产权，因此不算重开“福利分房”闸门。我挺接受这个解释的。
2011年7月5日，广东省房地产行业协会会长蔡穗声对单位自建房持反对态度。单位自有用地属于历史用地，如果用来建厂房是可以理解的，但改为居住功能就有问题，多余的土地应该由国家赎买收回。单位自建房也很不公平，国有企业有地，民营企业没有地，凭什么国有企业能拿地建房？单位建保障房的分配难于监管和控制，很难保证公平和公正。 没有取消限购的可能性，但政府应该考虑限购政策的退出机制，稳定市场预期，要防止限购取消后成交井喷、房价反弹。
自建房单位番禺海关回应，建保障房的费用为政府专款专项，因此由地铁公司承建的保障房最后将全部交给国土房管局统一出售，地铁公司员工不享受特殊待遇。日前，地铁公司就市民担心单位自建房会演变为福利房的问题作出回应。该公司计划建保障房3750套，建房面积在8家单位中居第二。目前该项目还处于规划报建阶段，待批复下来后，将严格按照市里有关规定，制定下一步的建设方案和分配方案，避免出现市民担心的“分配不公”及“福利房化”的不公现象。
广东省住房和城乡建设厅发布的《２０１１年保障性住房安居工程项目统计表》显示，今年将有８家单位利用自用土地建设保障房项目，分别是广州建筑集团、广州市政公司、广州地铁公司、穗和公司、东建公司、安厦公司、番禺海关、华南理工大学。这８家单位将建成供应１３３９５套保障房，占广州今年保障房建设任务总量的１５．７％。其中，廉租房４４１０套，经济适用房３１６０套，公共租赁房５８２５套。
亚太城市发展研究会政策研究中心主任谢逸枫认为，保障房建设压力巨大、缓解单位住房困难是催生单位自建保障房的主要原因，建议尽快完善保障房分配等系列配套政策，避免单位自建房重走福利房老路。我国计划今年新增１０００万套保障房，按照住房和城乡建设部下达的计划，今年广东保障房建设任务为３０．６２万套。广州今年将建设８．５万套保障房，占广东省保障房建设任务的１／４。这样大规模的建设力度使政府面临着很大压力，资金和用地方面存在很大困难，这是催生单位自建保障房的主要因素。
广州市住房保障办公室负责人说，企业利用自用土地建设的保障性住房在分配上将优先满足本单位低收入住房困难户的需求。至于这个单位将哪些人定位为低收入住房困难户，肯定会和现在政府设立的保障性住房保障群体的标准是一样的，不会给予企业特殊的优惠。
亚太城市发展研究会政策研究中心主任谢逸枫称：“这事情之所以引起争论，问题不在房子而在土地。是政府的地还是企业自己的地，才是不公平的起源。单位拿工业或自留地或事业用地建保障房是否符合法律规定？单位建保障房优先分配给单位内部员工是否符合保障房条件？是否对低收入需要保障房的购房者不公平？单位建保障房是不是“另种”形式的福利分房？”。单位建保障房是今年特殊时期的特殊政策，政府只要加强分房监管，就可以保证分配的公平公正和透明性，纯粹属于荒谬。难道就因为地方政府建保障房的资金缺乏，一是土地财政被瓜分，建保障房土地财政减少。二是地方政府债务需要还，没更多资金投资。三是地方政府财政吃不消。四是中央财政补帖不多。五是企业债制度落后。六是民间资金难进入等因素导致的。所谓的单位建保障房是今年特殊时期的特殊政策明显就是找借口。
亚太城市发展研究会政策研究中心主任谢逸枫表示：“全国人大和常委会及法制委员会应该尽快出台《住房保障法》，规范住房保障制度和建全住房保障体系，不要靠单纯强硬性的行政指令和行政文件及政策对住房保障进行调整，应该进行立法。方可解决保障房谁建？谁享受？质量，资金，土地，管理，退出机制，上市交易，利润空间等一系列，否则保障房任务要完成是自欺欺人，甚至导致保障房越建越烂，该保障没保障。别让房改制度又重新回到福利分房的“原点”。
按照广州市保障办此前明确的建房原则，企业或单位利用自用土地建保障房，属于廉租住房的，由市住房保障办收购后用于安置廉租住房保障对象；属于经济适用住房的，除部分优先解决该企业符合条件的职工家庭的住房问题外，其余房屋由市住房保障办统筹向符合申购条件的家庭出售。
广州市住房保障负责人表示，企业利用自有用地建成的保障房，将首先满足企业内部符合条件的员工申请。这个标准和广州市统一的廉租房、经济适用房申请标准是一致的，不会存在特殊对待的情况。而且在企业分配自建保障房时，申请人的资格也要由市住房保障办审核，不会让企业内部自己审核分配。
除了廉租房和经济适用房外，目前的住房保障体系还包括公租房这一住房形态。对于公租房的对象人群，目前没有廉租房和经济适用房那么严格，企业自建的公租房可优先提供给员工租住，富余房源再向社会公开。而且，公租房的申请条件是比较宽松的（政府仅提出“城市中等偏下收入住房困难家庭和新就业职工”）。同时，公租房还向“非本地户籍”人士开放，根据《关于加快发展公共租赁住房的实施意见》，“有条件的地区可以将有固定职业并在就业地居住满一定年限、符合保障条件的外来务工人员逐步纳入保障范围”。8家企事业单位自建的5825套公租房源，可优先提供给员工租住，有富余的话再向社会公开。
亚太城市发展研究会政策研究中心主任谢逸枫认为：“虽然单位自建保障房具有合理性，有助于解决“夹心层”的住房问题。但是企业自建保障房存在有重走福利房老路的嫌疑，将造成国有土地资产的流失，有悖社会公平，违反保障房保障的精神。另外，广州在2007年就曾因单位自建保障房引发争议，全国还有其他城市也将采取类似的做法。除非尽快出台《住房保障房》，统一企业自建保障房分配标准，公示保障房源和企业员工资产及不可上市交易等不可销售.特别是企业自建保障房不能为员工优先使用,从法律和制度上确保单位自建保障房的公开、公平。
企事业单位自建的经适房，却优先本单位符合条件的职工购买，显然不符合保障房的目的，国有企业员工收入明显高于其他企业员工工资和福利及待遇。这种做法保障范围很窄，缺乏社会公平性。如果要由企业参与建设，最好是建出来的房子只租不卖，只做廉租房和公租房，不做经适房等售卖产权的房子。如果继续坚持，广州走回福利分房的老路。特别是企业自建保障房分配制度缺乏法律保证的情况下，很难做到公平公正和透明，所谓的建房标准、分配标准及公示，还不是企业自己说了算，政府很难监督。有变相瓜分保障房的嫌疑。”
广东省住建厅表示：“单位自建房不算福利分房。企事业单位虽然自建保障房，但在廉租房、经适房方面，房源要全部统交政府分配，员工必须和社会上其他住房困难户按统一标准接受审批；而公租房限制比较宽松，但员工禁止拥有产权，因此不算“福利分房”。公租房确实能够成为企业员工的福利，大学要吸引教授，企业要吸引人才，公租房可当作一种奖励政策。此前的报道显示，广州市8家申报自建保障房的企事业单位包括广州建筑集团、广州地铁公司等国企，也包括华南理工大学这样的高校，其项目位于校本部，占地3.1公顷，地段颇具优势。
2011年7月6日，广东省委书记汪洋提出：“要实现保障房的周转和流动，防止保障房建起来以后又成为了过去的福利房”。
究竟哪些企业有资格自建保障房？这种开发建设模式与普通商品房开发有何不同？今年4月出台的《广州市2011年住房保障工作方案》中，广州鼓励企事业单位利用自有土地建设保障性住房，给予政策优惠，允许配套建设一定比例的经营性配套设施，由政府回购的保障性住房部分，成本核算后允许项目业主获取合理的开发利润。由此可见，有地单位如果获得了自建保障房的机会，将可获得经营性配套设施的开发权。此举已经在地铁公司的项目中得到印证，广州地铁公司早在去年8月就开展了同德围保障性住房项目的勘察设计招标，招标文件显示该项目由企业自筹资金，投资总额高达121302万元。该项目规划用地面积22.17万平方米，可建设用地面积16 .24万平方米，除了14.88万平方米的居住用地面积，还有1.36万平方米商业用地面积。
亚太城市发展研究会政策研究中心主任谢逸枫认为：“很明显，这是非常危险做法。地方政府把保障部分责任分配给一些有地的事业单位，并且把义务转到事业单位身上。虽然地方政府借有地事业单位自建保障房，但是却抛弃了地方政府本该做的事情。最主要是以默认或变相的方式，允许将未通过土地出让的方式，改变土地使用性质。房鼓励企业自建保障房，同时鼓励自建保障房违法。”
企事业单位自建保障房是否预示着福利分房回归？这个问题已真相大白——单位自建的廉租房和经适房，房源要全部统交政府分配，单位员工和社会上其他住房困难户站在“同一起跑线”上，并无任何特权；而公租房则能成为企业吸引员工的福利。大学要吸引教授、企业要吸引人才，公租房都可当作一种奖励政策。
不过，公租房每套面积不超过60平方米，要分给住房困难的职工，不能分给本单位领导，富余房源还要分配给社会上的住房困难户，产权不会给到个人，属于企业。这是为了提高单位参建保障房的积极性，政府才在公租房方面“开了一个口子”。适当保留一些住房政策可能对解决引进人才的问题有利。
若干年前的福利分房都是没有产权的，是否福利分房或许不能从有无产权来界定，可能要从是不是一种福利待遇来界定企事业单位自建保障房，是否本单位人员和社会其他人员都可以申请？对两者是否一视同仁？本单位人员申请有没有优待权呢？在保障房体系中，廉租房、经适房属于政府严格管制的范畴，即无论是谁开发、承租、承购，都没有特权，均要向政府申报，由政府考核条件后向全社会摇珠分配。也就是说，这8家企业将来建成的4410套廉租房和3160套经适房都会向全社会摇珠分配。
广州市住房保障办相关负责人表示，企事业单位利用自用土地参与保障房建设，既有利于解决内部符合保障条件的住房困难家庭职工的住房问题，也有利于盘活土地，剩余住房还可以由住房保障管理部门统筹向全市符合条件的家庭供应，可谓“一举三得”。企事业单位自建的保障房，属廉租房、经适房的，房源要全部统交政府分配，单位员工和社会上其他住房困难户站在“同一起跑线”上，并无任何特权；而属于公租房的，限制则比较宽松，可先提供给本企业住房困难职工租住，但员工没有产权，因此不算福利分房。
广州市国土房管局解释指出，很多企业有符合保障房申请条件的职工，这些企业也愿意将历史用地拿出来建保障房，也是企业在住房方面弥补遗留欠债。这么做也是比较公平的，而且这些建房用地大多位于企业附近，保障房的申请人有望就近安排居住，上班距离很近，可以方便保障房的住户。
应当说，在现有的政策下，允许单位自建保障房，能打破了由开发商“包建房”的垄断格局，使整个社会的房源大大增加，解决企业职工的住房问题，也有利于减轻政府压力是加快推进保障房建设的一大创新举措。此前，陕西、山西、北京等省市都有过试水之举，也取得了较好的效果。但问题是，这一政策只解决了大企事业单位职工的住房问题。
比如，这次广州的八家自建保障房单位，分别是广州建筑集团、广州市政公司、广州地铁公司、穗和公司、东建公司、安厦公司、番禺海关、华南理工大学，都是一些规模大、财力强、关系硬的单位。那么，对于那些小企业职工和灵活就业人员而言，他们的住房问题又该如何解决？本来，有土地的大企事业单位往往是一些本来福利就很好的单位，再享有自建住房的优待难免引发新的社会不公，造成社会冷热不均。人们有理由问，凭什么大企事业单位可以自建保障房，而那些小企业职工和灵活就业人员就不行？而且，开放性的自建房政策会不会激活大量不当寻租行为，使之变成事实上的商品房、特权房？这也不能不让人担忧。
我们现在所在的商品房时代，正是从枪毙福利分房开始的。因为要拉动内需，用当时的话说就是“赶老虎出笼”。在停止福利分房10余年后的今天，一些部委、央企甚至于高校，通过各种或明或暗的政策通道，进行带有福利性质的分房和建房；一些地方城市“解决历史遗留问题”的低价房，也被质疑为向特定人群输送利益。福利房与商品房之间巨大的价差，正成为一种强力的刺激和驱动，将已被房改政策封存多年的福利分房冲动，重新唤起。而福利房回潮的冲动，恰与价差的大小呈正相关价差越大，冲动越强。同时，当福利房成为一些部委、央企和地方公务员的“隐性收入”新通道、且饱受社会责难时，公务员的住房制度改革更显紧迫。
一个国家对待公务员住房问题的态度，与社会经济理念密切相关，“在发达国家，公务员的住房福利通常被理解为公务员工资的一部分，即实物工资”。如果中国内地能从“实物工资”的角度去理解公务员的住房问题，并从工资制度改革入手去解决问题，将有助于公务员的住房福利从“隐性”变为“显性”，从而增加透明度，增进公众的信任和谅解。在理论层面，中央国家机关的保障性住房“一不能上市，二不能继承，只有使用权，没有产权”。这和北京市的经济适用房还略有区别，后者满5年后可以上市交易，但收益的70%要交给地方政府。