南方周末记者 黄河 王小乔 实习生 罗琼 发自北京 深圳 广州
2011-03-10 10:45:44
就在一些致力于推动政府晒账本的民间人士感叹今年出现倒退的时候，两会上传来积极信号：“三公支出”今年有望首次公开。
两会审“国账”
“看的时间太少”。
3月8日上午，全国政协中国国民党革命委员会（民革）的一个小组讨论。这个上午，大概3小时的时间，是此次全国政协十天的会议中惟一安排讨论预算的时间。
会议开始的时候，一沓几百页厚的“国家账本”——包括《2011年全国预算报表及其说明》以及《2011年中央部门预算（草案）》等——开始在与会的32位政协委员中传阅。
当预算草案传到民革中央委员、财政专家蒋洪的手里时，他大概看了十几分钟。他感觉部门预算增加了几个新面孔，但是政府收入支出公开的程度几乎没变：一些关键性的信息，比如三公消费（公费出国、公车消费和公款吃喝），或项目支出，依然没有公开。
等上午的会议结束时，蒋洪向会议的小组秘书申请再仔细看下预算草案，被告知，收走了。
“看的时间太少。”蒋洪说。
从2009年开始，这位上海财经大学公共政策研究中心教授，就带领他的团队每年对全国31个省级政府财政透明度进行打分排名。今年他提交的6个提案全是关于预算法的修订。
和全国政协不一样的是，全国人大最主要的功能之一就是看紧纳税人的钱袋子，对政府的预算草案中下一年度想收的钱和想花的钱是否合理进行审核、修改和监督。因此，每年3月的全国人大会议，最重要的议题之一就是审议政府提交的新一年度预算草案。
因此会议第二天，代表们就会领到这沓厚厚的国账。在为期十天的会议中，只有一天，也就是3月8日上午和下午是讨论预算的时间。8日上午，在本报记者旁听的广东代表团全体会议上，有两个代表对国账问题发了言。
代表李永忠指出，这几年政府对教育、医疗、卫生、社保和就业等老百姓关注的民生支出一直保持20%多的增长，但与此同时，这几年政府的收入增长也超过了20%，因此，“从存量上来看，（政府对民生的投入）基本上没增长”。
因此他建议，应该从存量上对政府的支出做出调整。
他还希望公布国企利润分红的具体支出以及地方债务。2009年的两会上，李永忠就因为从很多人还看不懂的“国账”中挑出“百亿元”的差错而备受关注。
“三公支出”6月曝光
中央政府本级“三公支出”有望6月公布，中央各部委的“三公支出”今年也将相应公开。
好消息也不断传来。
纳税人非常关心的“三公支出”（公费出国、公车消费和公款吃喝）终于有望在今年6月浮出水面。
全国人大常委会预算工作委员会主任高强3月6日在接受媒体采访时透露，中央预算部门的“三公总支出”将在6月的中央财政决算报告中首次公开。
另据财政部的消息，中央预算各部门，比如各个部委的“三公支出”今年也将相应公开。之前有研究机构估算，中国每年的“三公支出”为9000亿。
财政部新闻发言人戴柏华还称，将把2011年中央公共财政预算支出中教育、科学技术等部分重点支出和2010年度中央本级支出决算由目前的“款”公开到更细的“项”级科目。而这正是许多专家所盼望的。
高强还透露，预算法修正案将在今年提请全国人大常委会审议。预算法的修订在过去8年中因为分歧太大，屡次难产。
预算公开新僵局
“要让梦想真正照进现实，远不是想象中的那么简单”。
然而这些“好消息”却不能让吴君亮放心。他创办的“公共预算观察”志愿者团队，今年在向政府提交预算公开申请的过程中遇到了挫折：曾经率先向他们和社会公开全部政府部门预算的深圳和广州，今年出现了倒退。
据志愿者们在“中国预算”网站上公布的报告显示：2010年在网上公布全部114个部门预算的广州，2011年部门预算的公开程度从100%骤降至18.4%。2011年，深圳的92个政府部门中，公开部门预算的比例仅为34个。
蒋洪和他的团队也遇到了同样的问题。在连续三年搜集31个省级政府的财政数据的过程中，蒋洪的同事、上海财经大学财政学教授邓淑莲也亲身感受到政府和社会观念的变化。2008年他们开始向各省财政部门要资料的时候，“有的省态度非常恶劣”，而且政府公开的信息非常少，“如果按百分制计算，我们只能搜集21分的信息。”到了2010年，及时回复他们申请的部门多起来了，而当不能提供某些信息时，“沟通的态度也很委婉”。
然而到了准备今年的报告时，邓淑莲发现过去要某个省的财政数据，只需要向该省财政部门申请即可。但今年他们得向一百多个政府部门发出申请，工作量一下子变得非常庞大。
变化来自一份由财政部发出的“指导意见”。
在这份于2010年3月发出、题为《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》的文件中，除了要求各级政府部门“充分认识做好预算信息公开工作的重要性和紧迫性”，“积极做好预算信息主动公开工作”外，还对“预算公开的主体”进行了界定：各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开。
“问题就出在这个‘公开主体’上。”吴君亮向记者解释道，各级政府的部门预算是财政部门在与各部门沟通后所制定的，每年两会上人大代表审议的也是由财政部门制定的预算报告，因此财政部门理应是政府预算公开的主体。
2009年广州市财政局主动公开114个部门预算的行为，恰恰体现出了财政部门在预算公开过程中的主体性与主动性。但是在财政部的指导意见规定下，变成财政部门只公布“总账”，而各政府部门则负责自身“分账目”的公布情况，同时缺乏对各部门预算公开的“问责机制”，使得预算公开进程陷入僵局。
正是根据财政部的这一文件，广州市财政局于2010年4月29日发布了《关于公开2010年部门预算的通知》，要求各部门在本部门的门户网站上公开部门预算，不再由市政府统一公布。
预算观察志愿者们在2010年部门预算公布期间，曾经逐一打通93个未公布预算部门的电话，“但有的部门说没有接到财政局的这个通知，有的说要向市财政局询问，还有的说如果网站没有查到，说明属于不予公开的内容范畴。迄今为止，没有一个我们询问的部门，到最后公开了部门预算。”
吴君亮向记者表示，在2009年公布全部政府部门预算的举措中，广州市财政部门没有以当时许多部门常用的“国家机密”为借口，拒绝志愿者们的公开申请，而是认真地向上级和保密部门沟通，并在第二年主动公开了部门预算，“他们的认真和胆识都令人尊敬”。
正是在广州的示范效应下，原本拒绝公开预算的上海市也很快发表声明，表示将加速预算公开工作。而在志愿者们随后向其他政府部门申请预算公开时，也发现以“国家机密”为理由拒绝公开预算的部门越来越少了。
“可以说‘政府预算即国家机密’这个过时观念，在2010年被实质性地打破了。”吴君亮说，现在的问题是，刚刚打破观念的束缚，财政部的一纸指导意见又使整个预算公开进程面对着一个新的“技术壁垒”。
财政部为何对预算公开主体作出这样的区分？多位研究人士猜测，可能在于大量“预算外资金”的存在。
一位研究人士向记者表示，他所接触的某财政部门官员就曾向他抱怨，在本级政府财政收支情况中，包括社保资金、土地出让金在内的许多“预算外资金”运用情况，财政部门都不清楚；而对于当地的国企资金管理，当地财政部门也仅掌握50%，因为还有相当一部分是属于“央企”和各部委直属的企业。
在这种情况下，各级财政部门即使想公布完整的预算，也难免“以偏概全”，更可能因此而触犯到其他同级甚至更高级别部门的利益，于是不得不出台指导意见，让其他政府部门在预算公开上“各负其责”。
但如果其他部门不公开预算，又由谁来进行问责呢？
寄望预算法修订
“通过预算公开加强人大政府预算管理的法律监督和社会的民主监督，促进政府用好人民赋予的财权。”
回顾1999年至今的预算体制改革，可以看到两条日渐清晰，并互相交织的改革路径：一条是贯穿始终，并由财政部门主导的全口径预算管理改革，意在将当年大量存在的“非预算收入”和“预算外资金”纳入政府预算管理体系；而另一条则是发端于2003年前后，并随着2007年《政府信息公开条例》的发布，在民间和社会力量的强力推进下，获得重大突破的政府预算公开化运动。
如果说前一场改革是要将大量失去控制的预算外收入“关进笼子里”话；那么后一场改革则是要将已经锁进笼子里的账本“晒在阳光下”。
而在目前的预算体制下，各级政府预算的粗疏与不透明，使得代表人民行使国家权力的各级人大代表们，在审议政府预算时几乎无话可说。
这种现状恰恰是高强所希望改变的，他在去年接受媒体采访时强调，“推动预算公开不是目的，最根本的是通过预算公开加强人大对政府预算管理的法律监督和社会的民主监督，促进政府改善预算管理，用好人民赋予的财权。”
但是在缺乏制度保障的现状下，这一监督权利的行使，还面临着种种或明或暗的利益阻碍。深圳大学法学院教授李薇薇刚刚主持完成为期1年半的“政府信息公开地方立法”调研项目，并向政府部门提供了相关立法的建议稿。
在回复记者采访的邮件中，李薇薇深感忧虑地写道：“再完备的立法，如果政府机关的人员不想实施，总会找到办法。更何况《政府信息公开条例》本身是约束政府机关的。”
对这样一个百姓充满期待，又可以推动法治的关键性立法，李薇薇感觉某些政府官员的态度似乎说明，它是“可有可无”甚至是不受欢迎的。
天津财经大学财政学科首席教授李炜光对于预算公开的前景也认为“充满不确定性”，“因为我们还没有上升到制度、法律这样的高度。可做可不做，不做也不违法。”
作为政府预算公开最重要的法律保障，预算法的修订草案成为诸多学者和民间人士共同关注的焦点。
在3月3日开幕的全国政协十一届四次会议上，民主党派九三学社向大会提交了《关于深化预算监督机制改革，进一步强化人大监督力度的建议》的提案。建议把政府预算作为政务信息公开的重要内容，切实增加预算的透明度。
而身为全国政协委员的蒋洪也在自己的提案中对预算法修订草案进行了字斟句酌的讨论。
身为预算观察志愿者的吴君亮做法更加直接，他正在起草一封给国务院和财政部的建议信，主题就是要求撤销或修改财政部此前发布的指导意见。
“我知道其中涉及的因素很复杂，我也知道改革是个长期的进程。但是我希望决策者们能够听到和注意到，来自民间的态度与呼声。”在采访结束时他这样向记者说道。
财政部：今年“阳光财政”六大看点
1、报全国人大批准的总预算，除涉密以外全部公开。
2、将2011年中央公共财政预算支出中教育、科学技术等部分重点支出，和2010年度中央本级支出决算公开从去年的“款”更细分到“项”级科目。
3、中央各部门将公开经全国人代会审议通过的部门预算表。研究推动中央预算部门首次向社会公开2010年度部门决算。
4、财政部2011年将公开中央预算部门“三公支出”总额，中央预算部门相应公开本部门“三公支出”。
5、公开中央对地方转移支付资金管理办法。
6、指导和推进地方财政预算、决算公开。
（南方周末根据财政部新闻发言人戴柏华3月8日的在线访谈整理而成）