面对不断上扬的粮食价格，一边是城镇建设和工业发展对土地的刚性需求，一边是保护耕地、保证粮食安全的民生国计，中国该如何守住耕地红线

2011年乃至“十二五”时期，我国工业化、城镇化和农业现代化快速推进，土地资源需求将持续上升，供需矛盾加大，国土资源管理形势依然严峻。土地管理多因素叠加，保耕地与保发展“两难”局面和双重压力日益突出，如何解决这“两难”局面？

保耕地与要发展？难！

“2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。全国城市住房供地计划近270万亩，实际供应同比2009年增加约八成。”这是国土资源部部长徐绍史近日在全国国土资源工作会议上列举的数据，表明城市发展对土地的依赖有增无减。与此同时，联合国世界粮食计划署发布的2010年粮食安全风险指数显示，中国被列为“中度风险”国家。面对不断上扬的粮食价格，一边是城镇建设和工业发展对土地的刚性需求，一边是保护耕地、保证粮食安全的民生国计，中国该如何守住耕地红线？

众所周知，我国有占世界五分之一的人口，只有全球7%的耕地，人均耕地仅1.4亩，不足世界人均水平的40%，保障耕地面积是确保国家粮食安全的基础。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉本报记者：“我国粮食和其他主要农产品偏紧的供求关系在最近几年更加显现，特别是2010年农产品价格出现了明显上涨。我国粮食不安全风险始终存在，这不仅是国际组织对我国的警示，而且也是我国始终将粮食安全置于经济发展、社会稳定和国家自立的重大战略问题的根本原因。”

不过，李国祥也指出，国家需要现代化，进行大规模的经济建设，不可避免地要占用一定的耕地。一方面，目前我国一些地方建设用地占用存在着不合理现象，另一方面，各方面需要的耕地极其紧张。北京师范大学环境学院教授赵烨研究的数据显示：1997年～2010年的非农建设占用耕地面积达2746.5万亩，相当于半个海南省的面积。在过去30年里，中国的耕地面积逐年递减。1996年中国耕地面积为19.5亿亩，而2003年就降至18.5亿亩，7年减少了1亿亩。

中国农科院农业政策研究室主任李宁辉在接受本报记者采访时说：“中国工业化、城镇化进程，对土地的需求都是刚性的，而且持续扩大。保耕地与保发展的‘两难’局面和双重压力日益突出。”

划定永久基本农田，好！

据媒体报道，国土资源部2011年将要健全完善耕地保护制度，部署划定永久基本农田，将来全国永久基本农田要保到15.8亿亩选择有条件地区开展耕地保护补偿试点。

记者了解到，我国现行土地管理法主要是遵循“占补平衡”的原则，就是“占多少，垦多少”，由国家和各级政府统筹占补平衡。

李国祥担心，我国各地都在推进工业化、城镇化和农业现代化，如果粮食主产区也追求同样的高度工业化和城镇化，这种各地都追求同一种经济发展模式，可能会带来粮食不安全的灾难性后果。

“‘占补平衡’的原则很难杜绝破坏或蚕食耕地的行为发生。一些城市扩建占用耕地，就在偏远的地方划出一块新的耕地，好多回补的耕地没有原来的土地肥沃，甚至不能耕种。”李宁辉说。

李国祥认为，为了既能保障粮食安全，又能够顺利地推进经济建设，我国将来不但要统筹好城乡发展，形成城乡一体化新格局，更要统筹好区域发展，形成区域一体化新格局。为了保障粮食安全，应进一步发挥好粮食主产区的功能。要在全国形成区域一体化新格局，关键是建立新型的财政分配体制，不要让粮食主产区财政上困难重重。

李国祥非常赞同“划定永久基本农田”的做法。他说：“划定永久基本农田，既有助于保证耕地数量，又能够保证耕地质量，在此基础上，通过农田水利等基础设施建设，将这些基本农田建设成标准高产农田，无疑会提高我国粮食安全的保障水平。”

李宁辉则认为，要改变目前的耕地减少的趋势，就必须改变“土地财政”的现状。“人们诟病的土地财政，是目前耕地减少的主要原因。面对巨大的财政和政绩诱惑，地方政府铤而走险，县市级财政对土地出卖金的依赖性更强。如果划定永久基本农田，在一定程度上增加了农民对农田的话语权，政府或开发商占用土地的成本将大幅增加，对保障全国农田土地数量具有重要意义。”

不过，也有学者认为，农村土地性质不具体，导致地方政府低价“掠夺”农民。耕地红线是中国粮食安全的生命线，但这一政策及其背后的土地制度却带来很多的社会问题。