前几天，有一位网友发邮件给我，建议我去联系人大代表，通过全国人大这一法定程序来推动人口政策改革。他说：“只要人大表决通过，我们就可以去睡大觉。如果人大表决不通过，我们再努力，政策也只能纹丝不动！积极影响人大代表，这是我们最明智最有效最切实际的选择！”

 

其实，这项工作我在前几年就开始做了。2006年12月，我就感到仅仅在网上发表文章，是无法促使人口政策改变的。因此，从2007年起，每年两会召开前，我都与很多人大代表和政协委员联系，请他们在两会上提交人口政策改革的提案议案，其中也有一些代表、委员提交了提案或建议书。然而，其实我也知道，在中国，人口政策实质上是由决策层制定的。

 

那么，全国人大是否属于决策层？中国宪法第57条规定：“全国人民代表大会是最高国家权力机关。”不过，全国人大代表共有3000名左右，这些代表并不是专职的（西方国家的议会议员大多数是专职的，只有两院制中的上议院议员可能不是专职的）。于是，全国人大又选举一个常务委员会，作为全国人大的常设机关。因此，从法律上来说，全国人大常委会当然是决策层。

 

然而，在中国，党的领导是至高无上的，例如，一个县的第一把手是县委书记，而不是县人大常委会主任或县长。因此，在中国，最高决策层是党的中央委员会，尤其是政治局。

 

每年秋天举行的中央全会，实际上是为下一年的全国人大会议定下基调。例如，2005年10月召开的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。2006年3月召开的十届全国人大四次会议，通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，这份《纲要》明确提到：“中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006—2010年）规划纲要根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》编制。”

 

因此，关注人口政策改革的网友们可以留意2010年10月召开的十七届五中全会，因为这次全会将研究关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议，而2011年3月召开十一届全国人大四次会议将根据这份“十二五规划的建议”而编制“十二五规划纲要”，制定十二五期间的总体政策（包括人口政策）。

 

当然，有一些政策的出台并不是完全按照以上的程序。2009年12月4日《人民日报》理论版发表了中国人口学会常务副会长田雪原的一篇文章，题目是《新中国人口政策回顾与展望》，提到了“一胎化”政策出台的经过：“1980年3—5月，中央连续召开5次人口座谈会。与会者认为，中国人口太多了，应当尽快将生育率降下来，实行一对夫妇生育一个孩子的政策，并对生育一个孩子可能遇到的问题及如何解决进行了讨论……座谈会向中央书记处提交的报告和中央关于控制人口增长的《公开信》，体现了上述基本精神，奠定了20世纪80年代以来我国生育政策的基调。”原来，“一胎化”政策是如此草率地出台的，仅经过3个月时间进行5次讨论就定下来了。而且，这样草率出台的政策，一实行就是30年，今年已到了当初承诺要改变“一胎化”政策的期限，仍没有结束“一胎化”的明显迹象。