说明：1980年9月25日发表的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》被认为是标志着独生子女政策全面展开。梁中堂教授从1979年就开始人口研究，长期担任国家计生委专家委员会专家，对计划生育的历史掌握的比较全面。最近他写了大量回顾性研究的文章，值得大家研究。原文网址：http://liangzhongtang.blog.163.com/
关于“公开信”的几个细节问题
梁中堂
写完《试论“公开信”的历史地位和作用》以后，感觉还有一些细节问题需要向一般的读者做些交代。
一、“公开信”不是中央书记处汇报会议的正式决议
《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》（本文简称“公开信”）是1980年9月25日以新华社通电的方式发公诸于世的，人们见到的9月26日人民日报第一版刊载的文章，也没有交代产生它的原因和来龙去脉。1980年2月23日到29日召开的十一届五中全会会议上决定设立中央书记处，作为中央政治局及其常务委员会领导下的经常工作机构，并选举胡耀邦担任总书记。中央书记处于6月26日听取陈慕华人口和计划生育汇报以后，至“公开信”发表期间中央再没有关于计划生育方面的重要活动。根据中共中央书记处书记胡乔木1980年7月10日给宋健回信中说：“7月6日的信和告党团员书初稿都看了。你的文章写得很快……”[1]宋健给胡乔木写信是7月6日，距离书记处汇报会议结束仅11天，由此推测起草和准备“告党团员书”即“公开信”的写作，是起因于6月26日中共中央书记处汇报会。
但是，查国家计划生育委员会编的有关计划生育重大活动中关于这次会议即《中共中央书记处会议听取陈慕华关于人口和计划生育的汇报》这一条中，却没有任何有关“公开信”的信息。由于整段文字不长，我就讲全文转述如下：
1980年6月26日，中共中央书记处召开会议，由中共中央政治局常委、中共中央总书记胡耀邦主持。会议听取并讨论了中共中央政治局候补委员、国务院副总理陈慕华关于人口和计划生育的汇报。[2]
这是近30年来社会了解这次中央书记处汇报会议情况的唯一来源。国家计划生育委员会整理的这段文字没有注明来源。但是，熟悉党和政府文秘规则的人都知道，国家机关对中央的正式会议的传达和宣传，都是有严格纪律的。这段文字一定来源于中央书记处会议后的规范的会议通报。由上述文件引述可以确定，第一，这次会议仅仅是听取和讨论了陈慕华的汇报，但没有形成任何决议和决定。否则，不用说会议有重大决议或决定，即使明确有一般性的决议和决定，中央关于会议的通知和通报上不可能不作反映，国家计划生育委员会整理的党中央有关自己工作的重要精神更不可能发生遗漏。要知道，会议有关决议、决定才是相关会议精神的反映和灵魂。什么是决议、什么是决定？新华词典解释决议这一条目，是指“经会议讨论，表决通过的议案”。关于决定，是“对如何行动定下主张；也指所决定的事项”。这就是说，“公开信”是1980年6月26日中共中央书记处会议的产物，但它不是这次会议的决议，甚至于都不属于会议正式的决定。第二，进一步分析，它甚至于都不是主持会议的胡耀邦提出来的。至少，不是胡耀邦明确和强调提出来的。否则，作为主持会议的政治局常委、总书记胡耀邦在会议期间或者最后总结、结论中明确提出的意见，也一定会作为会议的一般决定写进会议的通知和通报中去的。根据会议通知和通报并没有包含颁布“公开信”的内容来推测，这一意见可能是个别与会的书记处成员比如胡乔木提出这样的动议，而作为会议主持人胡耀邦虽然没有明确响应但也没有表示反对，然后，被一步一步推动做成的一件事情。怎么会是这样？这需要从当时的历史背景中去了解。
二、“公开信”产生时的政治背景
“公开信”是中共中央的文献。那么，了解产生它时的中央政治变动的背景就具有决定性意义。
历史走过去以后，我们可以总结说，毛泽东去世以后的华国锋执政是我国走向新时期的一个过渡阶段。而结束这个过渡时期，正是1980年前后。1978年12月召开的党的十一届三中全会上，陈云当选为党中央副主席，[3]开始确立邓小平和陈云在党中央的实际领导地位。但是，华国锋仍然是这个时期主持中央工作的党中央主席、国务院总理和中央军委主席。邓小平解决华国锋问题和逐步建立邓小平、胡耀邦某某某政治体制是同一个问题的两个方面。在三中全会稍后召开的中共中央政治局会议上，设立秘书长、副秘书长，负责中央日常工作，并确定胡耀邦担任秘书长。[4]经过一年多的试探性工作以后，1980年2月，中共十一届五中全会上，选举胡耀邦、某某某为政治局常委。会议决定设立中共中央书记处，作为中央政治局及其常务委员会领导下的经常工作机构，并选举胡耀邦为总书记。[5]3月17日，中共中央决定撤销一年前成立的以陈云、李先念为正、副组长的国务院财政经济委员会，成立以某某某为组长的中央财经领导小组。[6]4月17日，人大常委会任命某某某、万里为国务院副总理。[7]4月25日，华国锋主持召开国务院常务会议，决定某某某协助华国锋主持国务院日常工作。[8]8月18至23日，中共中央召开政治局扩大会议，会议决定向全国人大建议华国锋不再担任国务院总理职务，由某某某接替。[9]9月11日，五届全国人大三次会议决定某某某为国务院总理。[10]11月10日到12月5日，中共中央政治局会议同意接受华国锋辞去党中央主席和中央军委主席职务的请求，并决议向六中全会建议同意华国锋辞去中央主席、中央军委主席职务，建议选举胡耀邦为中央主席职务。会议决定六中全会前暂由胡耀邦主持中央政治局和中央常委工作，由邓小平主持中央军委工作。[11]1981年6月，中共中央十一届六中全会选举胡耀邦为中共中央主席，选举某某某、华国锋为中央副主席，选举邓小平为中央军委主席。[12]至此，终于完成了以邓小平为核心、胡耀邦某某某处于党政第一线领导位置的中国政治格局。
1980年9月25日发布的“公开信”源自于6月26日的中共中央书记处关于陈慕华的人口和计划生育汇报会，而根据田雪原的说法，这次会议应该是在5月12日，在此之前，又有3-5月的几次人口座谈会。[13]把这半年多的信息整理和连接起来，就追朔到了3月份，那是设置中央书记处和胡耀邦担任总书记都不满一个月的时候。设置中央书记处和让胡耀邦担任总书记，是邓小平解决华国锋问题的起步和开始，华国锋也是经过长期党内斗争成长起来的政治家，不可能没有一点觉察。所以，这一个时期的华国锋不可能对人口和计划生育这一类问题有较大的思考。胡耀邦主持中央书记处的工作，也主要是服从邓小平政治战略的大局，属于配合性质，暂时还不会做出较大动作。所以，至少是在3月份陈慕华准备向中央书记处汇报召开人口和计划生育问题座谈会的时候，刚刚走马上任的胡耀邦还不可能有出台有关计划生育重大政策的意愿。
再说，胡耀邦和其他新当选的中央书记处书记们也暂时都还不具有制订重大决策的条件。中共中央书记处为什么要召开会议听取和讨论陈慕华关于人口和计划生育汇报？一方面，我们需要记着刚刚设立的中共中央书记处既是恢复“文化大革命”前党和国家的政治领导体制，同时又是从华国锋手上分权。中共中央书记处需要通过加强同各个省、市、自治区党委和中央部委的工作联系，建立起直接的中央和地方、中央和中央部委机关之间的政治隶属关系。另一方面，新当选的11位中共中央书记处书记大都是从地方或者部门性的工作岗位选拔上来的，既不熟悉党和政府的全局性的工作，也不熟悉其他地方和部门性的工作。一个一个地方和一个一个部门分别向书记处汇报工作，是达到这两个目的的最好途径和办法。应该说，最初安排在5月12日的中共中央书记处关于人口和计划生育工作汇报会，就是在这样的情况下发生的。有这样的前提条件召开的中央书记处会议对于胡耀邦和其他书记处成员本来就带有学习和熟悉工作性质，而不可能到任伊始就要出台重大的政策。不要说这一时期党中央和国务院新到职的领导人与邓小平陈云具有相同的政治理念和看法，即使对一些局部工作的现状有所不满，也会服从当时的政治大局，以安抚和绥靖为基本策略，等待政治权力顺利移交以后再视机解决。
实际上，胡耀邦某某某在6月26日的中共中央书记处会议上流露了已经执行了一年多的“一胎化”生育政策的担忧。美国的人类学家、人口学家Susan Greenhalgh曾经对于我国1980年后的计划生育政策决策问题进行了20多年的跟踪研究，根据她对参加这次汇报会的一些当事人的采访，“胡耀邦用‘这些数字不得了’这样的评论表达了对中国人口数字的失望。”“他不停的问‘行吗？行吗？’。同时，也被一孩政策的负面社会经济后果所困扰——关于劳动力、新兵兵源、独生子女的教育等问题——以及其他的一些问题，都表示了担忧。”她在新出版的书中继续写道：“我的被调查者也把某某某置于持怀疑态度的人当中。”“宋健说，仍未说服某某某，但是他的立场只是少数派。”[14]所以，在这样的情况下，会议更不可能做出重大决议或决定，甚至连起草“公开信”都没有成为会议的明确决定。
三、“公开信”的作者是谁？
按说，“公开信”是以中共中央的名义发出的，它已经成为党的文献，属于集体的结晶，原来的文字作者是谁已经不很重要。何况，党的文件往往经过许多个领导的审阅和批改，最后形成的文字都与起草文字有了较大的变化。但是，由于几十年来有关部门把“公开信”拔高到不适当的位置，人口学界也就常常有人炒作这个问题。
说到这里有必要就我们党和国家几十年来的重要文献产生的一般工作程序做一些交代。通常，党和国家具有全局性的文件、文献当然是直接出自于中央机关的。譬如中央全会、中央工作会议上以及政治局会议上的文件、文献，以及相关的领导人的重要讲话，一般都是来自于中央机关或者相关的领导人组织的专门的起草班子。而以中央名义发出的具有部门工作性质的文件和文献，以及以中央名义召开的具有部门性质的会议产生的文献或文件，除了完全来自中央机关以外，往往会由主管部门提供相关资料，然后由中央机关负责文件的起草；有时甚至于基本上由主管部门起草文件经中央机关把关修改后再通过一定的决定程序以中央的名义发出。就中央和部门的关系来说，实际工作部门往往愿意先由自己起草相关的文件，可以把本部门的一些基本诉求通过中央的口说出来。对于类似中央书记处听取人口和计划生育汇报会之类的中央会议所产生的文件，如果是会议前拟定要做出的决议或决定，而且时间和其他条件许可，往往都是由相关部门和中央机关联合起来在会议前起草好的。
了解了一般情况下的中央文献的可能产生方式以后，再来讨论“公开信”是谁起草的。首先需要明确的是，“公开信”不是会议前就有准备的。因为，它不是通常的会议已成决定了的决议案或者重大决定。相反，它可能出自会议期间或者会议即将结束时某领导人（很可能是胡乔木或者胡耀邦）的临时性的动议。由于属于临时性动议，会前不可能有准备，而会后的起草工作落在谁的头上就有了极大的偶然性。不管怎样，文本总得有一个或者一个为主的起草者。
我们既不清楚会议上是如何提出发布“公开信”，也不知道怎样落实和交代起草者的。但是，从现在掌握的资料看，至少宋健和刘铮都有过一个初稿。宋健会后不久就给胡乔木一份“告党团原书初稿”，题目为《为人民长远利益而少生优育》，约6000多字。根据胡乔木6月10日给宋健回信说：“这篇文章的缺点是不适宜于告党团员书这样的要求。说到材料不尽通俗（按对全国亿万人民说话的标准说）和切合当前主要课题，广大群众最关心的问题解答不够，同时篇幅也长一些”。宋健后来对自己这篇文章注释说，“本文是作者于1980年7月为起草‘中共中央告全体共产党员、共青团员和全国人民书’所写的参考材料”。[15]至少说明公布的“公开信”不是宋健起草的。
《刘铮人口论文选》中有一篇文章，题为《向人口自然增长为零进军》，全文约10000字，其文体也像起草的“公开信”，注明发表于1980年第3期《四川大学学报》。[16]笔者初读文章时即判断，如果该学报当时属于双月刊，那么，从时间上来说就不是为“公开信”做准备；如果属于季刊，则应该是。经最近查对，该刊当时由四川人民出版社出版，季刊，该期发稿时间为1980年8月份。由此判断，这也是一篇被否决了的“公开信”初稿。由于胡乔木给宋健回信中已经说“全文最好能不超过5000字 ”，刘铮的文章竟然比宋健文还要长，说明起草时间不是在宋健被否决以后转而寻找刘铮，而可能是刘铮、宋健同时领缨。
相传，国务院计划生育领导小组办公室的王连城等人也在为“公开信”做起草工作。近日，张敏才同志递交南京召开的中国人口学会的会议上的一篇文章说在当时的陈慕华和国务院计划生育领导小组副组长、办公室主任栗秀珍的领导下，有一个由王连城具体执笔的写作班子，[17]当有较大的可信度。因为，按照常规，这样的文件起草工作本来就应该是主管部门的事情。现在，宋健、刘铮的稿件都不可用，就自然落在了计划生育办公室的头上。相关部门为中央起草文件，部门的领导负责把关是其应有的职责。至于多少人参与和谁参与了该项工作，也需要具体鉴定参与这一词的内涵。为写作组服务的驾驶员、勤务员和厨师等后勤人员也都应该说是参与了其事。好在当事人健在，这么大的事情，一定留有底稿，拿出自己写作或者参与写作并保存的上缴中央的最后一个稿件，是最强有力的证明。不过我认为，发表的“公开信”也不是由国务院计划生育办公室起草的，至少是与其有很大区别，以至于像刘铮、宋健曾参与了“公开信”的起草却不是其作者一样，起草小组也不是它的作者。
最好的办法是，就是将保存在中央档案部门的这一文献的底稿拿出来作鉴定。如果这一条路走不通，那么，鉴定文稿的作者有似文物一样，不是依据许多确凿的证据而全凭鉴定者悟性来判断。文章读多了，特别是出自于大家的手笔，即使第一次阅读也会有似曾相似的感觉。所以，由文风来看，“公开信”应出自于胡乔木之手。胡乔木文化大革命前曾任毛泽东政治和文字秘书20多年，具有诗人气质，笔下极富文采，是毛泽东时代的党内极有才华的“秀才”之一。邓小平第二次复出的时候曾启用他为国务院政治研究室主任，负责一些大的材料。党的十一届三中全会后，中共中央政治局会议确定胡耀邦任秘书长，胡乔木和姚依林为副秘书长。十一届五中全会上新设立中共中央书记处，胡耀邦当选总书记，胡乔木为书记处的11位书记之一，负责材料、分管意识形态。邓小平曾称其为“一支笔”。如果说胡乔木在此前常常为毛泽东、邓小平等党和国家领导人捉刀代笔，即使已经习惯于模拟领导人的口吻和心态写文章，但毕竟是为别人写东西，需要揣摩被代笔者的意图和模拟别人的心态进而推敲和选择适当的文字。这样的文章，文笔再好也不属从心而发或自然流淌。现在上升为国家领导人，像“公开信”这一类以中共中央名义发布的文献基本上由他来决定取舍，捉刀、把关逐为一统，其文也炉火纯青，渐进佳境了。
四、“公开信”为什么于1980年9月25日发表？
这一个问题是“胡乔木是‘公开信’的作者”这一问题的继续论证和深入讨论。
文风是通过文章的具体内容来体现的。笔者判断胡乔木是“公开信”的作者，就是因为该文在具体处理胡乔木给宋健回信中所提起草告党团员书应通俗、解答广大群众最关心的问题和篇幅不要太长等各项基本要求时，把各个问题解决得恰到好处。一方面是因为我们已经看到宋健、刘铮为“公开信”起草的文章，排除了他们是文本的作者。现在需要在胡乔木和国务院计划生育办公室组织的起草班子之间进行选择。根据文章分析，可以排除选用后者稿件的可能性。第一，文章一开始就说：“为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。” 把“一对夫妇生一个孩子”说成是国务院的号召，不是国务院计划生育办公室的语言。我们知道，一对夫妇只生育一个孩子是计划生育部门已经推行了一年多的一项重要政策。即使该项政策首先由国务院计划生育领导小组提出并在全国实施，一年来也及时地得到党中央、国务院从华国锋到邓小平、李先念和陈云等主要领导的认可和支持。文章仅仅把其当作国务院而不是党中央、国务院共同向全国人民发出的号召，并且，这一提法成为整个文章的基调之一，它不仅不会来自于国务院计划生育办公室写作班子的笔下，甚至于都排除了胡乔木是在前者的稿件上改动和修改的可能。
第二，虽然“公开信”发布以后有关部门又把其当作中央认可的一份重要文件而把“一胎化”当作完全合理合法的政策在全国予以强制推行，但是，我们仔细研读全文就可以发现，该文却完全是站在“鼓励”、“提倡”的本来的词义上写就的。原本意义上的鼓励和提倡，不仅是和当时的实际部门所执行的政策有着原则区别的，也是和全国正在发生的现实有着明显反差的。整篇文章浸透着这样的气息，只能出自于对现实不很了解的、具有文人品格的胡乔木之手，而不会来自于对现状有清楚地了解的国务院计划生育办公室的起草小组。
第三，上文曾经交代，以中央的名义发布具有部门工作性质的文件，有关部门有强烈的积极性在于起草稿可以反映相关部门的诉求，可以把主管领导的意图和观点写进中央的文件。一年多来，陈慕华为推行“一胎化”提出许多的理论观点，有不少还是以中央政府的名义提出来的，比如对超计划生育给予经济限制、[18]世纪末实现零增长的人口目标和分两步走的发展方案、[19]把工作重点放在“最好生一个”上来、[20]一对夫妇最好生育一个孩子是1979年以来开展计划生育工作的实践中总结出来的好经验和解决我国人口问题的战略任务，[21]等等。特别具有重大意义的是，陈慕华此前已经提出了“一胎化”和世纪末12亿人口目标。她在一次座谈会上说：“只有逐步做到城市百分之九十五、农村百分之九十的育龄夫妇只生一个孩子，到本世纪末，我国总人口才能够控制在十二亿左右。”[22]12亿人口目标是自此以后是中央接受的计划生育部门反复强调的最重要的范畴之一。但是，以上许多重要信息在“公开信”中都没有得到反映，这是来自下面的起草文件不可能发生的事情。
第四，“公开信”所持的政策理念仍然是1979年以前甚至于是70年代以前党提出来的并且坚决要求遵循的原则，比如“计划生育涉及到家家户户的切身利益，一定要把思想工作放在首位，坚持耐心细致的说服教育。”“每个同志都要积极地耐心地向周围的群众做工作，每个做计划生育工作的同志都要成为宣传员，帮助群众解决思想问题和实际问题，并且坚决不干强迫命令违法乱纪的事，也劝说别人不干强迫命令违法乱纪的事，以便正确地实现国务院的号召，促进社会主义四个现代化的实现。”由于主管部门深切地了解到“一胎化”政策的实际执行，这一类的原则在该政策出台后已经不再在相关的文件中去强调了。
第五，“公开信”中反映出不少自从“一胎化”生育政策出现以后不再提或者已经很少再提的一些信息，譬如晚婚晚育、移风易俗等词汇，都是新政策出台以后已经很少出现的词汇，熟悉当时的背景可以阅读出来的感觉。以上几条都符合文化大革命赋闲和超脱于计划生育实际工作部门的胡乔木的身份。
还有，“公开信”以回答群众疑问口吻回答的一些人口专业方面如人口老化、劳动力资源和四二一等问题，这都是由笔者在1979年12月召开的全国第二次人口理论讨论会上首先提出来的。在此之前，除了陈慕华曾在几个场合口头上予以回应以外，宋健田雪原按照陈慕华的口径在几篇文章里也有过答复和反驳。1980年春、夏约半年的时间里，我曾经有过5篇论文与之交锋。[23]“公开信”中对我提出的“一胎化”会迅速导致我国人口老化、劳动力资源和兵员短缺、人口和家庭四二一结构畸形等问题，都分别予以了回应。虽然该文的内容仍都是陈慕华和宋健田雪原文章中的，但语气和缓，口吻与前者绝然不同。
还有，我讲到的文风，这是一种素养。“公开信”朴实无华、语气平和，完全是早期党的宣传干部向干部群众做宣传、鼓动工作所修炼出来的一种特有文风，即使对于像笔者这样作为对立观点的人抛开具体的思想认识来阅读，也感觉到这是一篇优美的散文，是经过文化大革命、特别是在权力部门熏陶下新成长的一代宣传理论干部无法写出来的。
除此之外，从时间上来推测，胡乔木也有条件成为“公开信”的作者。
我们不知道中央书记处会议上是怎样决定要发布“公开信”，以及怎样布置起草工作的。因为中央有关该次会议的通知、通报文件没有反映会议决议和决定。所以，推测起草“公开信”的动议从一开始就不太符合常规和规范。起草“公开信”的任务一开始既没有决定交给中央办公厅机关工作人员，也没有让主管部门即国务院计划生育办公室来负责。从现在看，起草工作最先由宋健和刘铮承担。宋健当时是七机部二院的副院长，控制论专家。刘铮是中国人民大学人口理论研究所所长，人口学家。按照一般情况来判断，在由主管部门承担起草工作的情况下，主管部门以外系统的人要么被主管部门吸收参加由该部门领导的起草班子，一般不会被中央机关安排与主管部门并行的写作任务。所以，国务院计划生育办公室起草“公开信”的工作应该是宋健和刘铮被否决以后的事情。鉴于胡乔木给宋健的信中否定其“初稿”同时又说，“告党团员书请您另写一个稿子”，估计这时候的宋健不会自行提出不再写了，而是主管计划生育的领导借机提出由计划生育办公室组织写作班子，停止了宋健和刘铮单独的起草工作。计划生育部门开始工作，时间该是胡乔木1980年7月10日给宋健复信以后，距离“公开信”发表经长达两个半月。为什么会这么长时间？可以推测，期间的稿件一直不能令胡乔木满意。但是，胡自己又没有过多时间与起草小组磨合，更没有具体时间投入修改或重写。
胡乔木除了应对日常工作外，从1979年10月底开始，在邓小平领导下主持一个规模很大的写作班子起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。1980年5月23日，起草小组曾拿出一个草稿。6月27日，即中共中央书记处听取陈慕华关于人口和计划生育汇报会后的第二天，邓小平召集胡耀邦、胡乔木等谈看过的意见，明确说：“不行，要重新来。”所以，中央书记处关于人口和计划生育汇报会以后，胡乔木把主要精力投入到由邓小平交办的更为重要的起草“历史决议”的工作上去了。经过几次中央书记处会议讨论以后，从7月上旬开始，胡乔木连续召开起草小组会议座谈讨论“历史决议”的起草问题。7月22日，胡乔木给邓小平信说：“我和邓力群已经开始重写”。8月初，印出一个接近完成的稿子。又经过将近一个月的功夫，9月10日，才修改出一个较完整的稿子。自后，修改稿征求各个方面意见，包括召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，虽然仍牵扯胡乔木很大精力，但是，与执笔写作相比较，征求意见期间毕竟有了相对宽裕的时间。很有可能的是，胡乔木就是在9月10日的历史决议未定稿完成后，开始阅读包括宋健、刘铮和国务院计划生育办公室起草稿在内的相关材料，写出“公开信”的。[24]
为什么选择9月25日发表？根据我的推测，发布“公开信”的动议是由胡乔木提出来的，而书记处会议后长时间写不出满意的稿子。9月26日是书记处会议后将满3个月的日子。如果胡乔木的稿子是在9月10日之后从容写出来的，选择在此之前发表，以示纪念；如果没有从容的时间，他也必须以此为限，赶在此前一天完成和发表。
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试论“公开信”在“一胎化”向现行生育政策转变过程中的作用和地位
——写在中共中央致党、团员“公开信”发表30周年之际
梁中堂
1980年9月25日发表的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》之前，计划生育部门已经不分城乡地在全国推行了一个“一胎化”的生育政策。“公开信”发表一年后，中共中央、国务院联合发文颁布了一个以农村“女儿户”为重要内容的现行生育政策。历史上依次出现的“一胎化”政策、“公开信”和现行生育政策，分别产生于我国特殊历史时期的3个不同阶段。“一胎化”形成于1979年，虽然经过党的十一届三中全会已经确立了邓小平陈云在中央的实际领导地位，但是，华国锋仍然是主持中央工作的党中央主席、国务院总理和中央军委主席。国务院计划生育领导小组在这时提出并竭力推行的“一胎化”，受到了这一时期几乎所有的中央领导的支持。“公开信”是中央书记处听取国务院计划生育领导小组关于人口和计划生育工作汇报后的产物。半年前，国务院计划生育领导小组准备向刚刚设置了不到一个月的中共中央书记处汇报工作时，总书记胡耀邦出于稳定大局还不可能出台重大的方针、政策。当1980年9月某某人担任国务院总理，1981年6月胡耀邦担任党中央主席、邓小平担任中央军委主席，从而完成了邓小平和胡耀邦某某人分处我国中央党政一线、二线的政治领导体制之后，同年9月，中共中央书记处122次会议就提出并以“红头文件”（中共中央1982 年11号）的形式颁布了“现行的计划生育政策”。现行生育政策中对农村“女儿户”放宽政策在一定程度上是对“一胎化”政策的纠正，而“公开信”作为党和国家的领导机构和人事重大变动过程刚刚起步后的产物则属于临时性的安排从而具有缓冲性质和过渡性的特点，是我国计划生育政策由“一胎化”向现行的生育政策转变过程中的一个拐点和转向路标。
“现行的计划生育政策”这一提法最早是中共中央书记处在1984年的一个内部通知里提出来的，它是指1982年中央11号文件中对我国城镇、农村和少数民族的生育问题所作的政策规定。而在此之前，1978年10月26日，中共中央颁发的69号文件中，曾经有一个“提倡一对夫妇生育子女数最好一个最多两个”的政策规定。1979年1月，全国计划生育办公室主任会议以后，计划生育工作着重点很快转移到“鼓励生一胎”上，不分城乡地要求“一对夫妇只生育一个孩子”。所以，在1979年上半年到1982年2月中央11号文件产生前的大约3年里，我国计划生育工作实际执行的是一个“一胎化”的政策。现行生育政策包含着农民家庭生育一个女孩的可以再生一个和少数民族可以有更为宽松的政策，实际是在一定程度上对“一胎化”的否定和纠正。计划生育政策能够发生这样的改进，是和1980年初春设立中共中央书记处开始的我国中央党政领导机关实行的重大变革和领导人的重大变更分不开的。处于这一系列变化和变革之初形成的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（本文简称“公开信”），则是我国计划生育政策由“一胎化”向现行生育政策发展过程中的一个缓冲和过渡，拐点和转向路标。
一、“公开信”之前已经有了一个“一胎化”的生育政策
上个世纪50年代初中期到70年代初，党中央、国务院有关计划生育的文件主要是颁发给各级党委和政府的，其内容也都是要求各级党委和政府做好计划生育宣传和服务工作的。70年代初中期，情况有了转变，开始对群众的生育行为有所希冀和要求。1974年12月31日，中共中央批转上海市革命委员会《关于上海开展计划生育和提倡晚婚工作的情况报告》中有了“晚、稀、少”。1978年10月26日，中共中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中有了“提倡一对夫妇生育子女数最好一个最多两个，生育间隔在三年以上”[1]。但是，确切地说，这两份文件上所谓的生育政策与后来所说的计划生育政策还是有原则区别的。首先，这些提法都是中央批转的文件中的内容，而不是中央直接和明确提出的政策。其次，那时不仅在中央层面上还没有相应的法规限制，而且中央一再反对个别地方的党组织和政府制订法规强制群众实行计划生育。事情发生根本性的变化，是在1979年1月由国务院计划生育领导小组召开的全国计划生育办公室主任会议以后。在这次会议上，中共中央政治局候补委员、国务院副总理、国务院计划生育领导小组组长陈慕华讲话说：
要心中有数，要做工作，要把多胎控制住，鼓励生一胎，把人口降下来。我算了一下：一年如果只生700万到800万，比现在再少生1000万，扣去死亡600多万，一年净增100到200万，事情就比较好办了。现在一年出生1700万到1800万太高了。各省要提一个人口控制数字，作个规划，作为自己的奋斗目标。[2]
陈慕华像一位运用地图制订作战方案的将军。70年代末是1960年前后出生的人开始进入婚育年龄的时期，每年仅生育1700到1800万人口，属于我国的生育低谷时期，竟然要求每年再少生1000万。对于一个总人口9亿左右的大国来说，每年达到净增100到200万，实际是零增长了。另外，从现在的文献考证，陈慕华在会上提出的“鼓励生一胎”是“提倡一对夫妇只生一个孩子”的最初提法。就在这次会议上，国务院计划生育领导小组拿出了一份《计划生育工作条例》供大家讨论，[3]实际上也是为全国制订计划生育政策提供的范本。所以，陈慕华在会议上布置说：“全国要制订一个政策，首先要各省、市自己搞试行。”[4]10天以后，反映这次会议精神的人民日报社论说：
我们提倡一对夫妇生育子女最好一个，最多两个。各省、市、自治区，可以根据当地实际情况制定有利于计划生育的政策、措施。对于只生一胎，不再生第二胎的育龄夫妇，要给予表扬；对于生第三胎和三胎以上的，应从经济上加以必要的限制。[5]
这次会议至少有两个突破，一是与过去仅限于号召和提倡的做法不同，明确要求每个家庭生育子女数“最好一个最多两个”。二是与一贯反对制订法规和规章制度约束群众实行计划生育的做法相反，会议明确要求各省、市、自治区制订法律法规，限制生育，绝大多数省、市、自治区也都在这次会议之后不久就以党委或者革命委员会的名义出台了自己的《计划生育试行规定》。
全国计划生育办公室主任会议以后，国务院计划生育领导小组就在全国重点抓“鼓励生一胎”的工作。不长的时间，各地就培养出一批只生育一个孩子的先进地区、先进单位和先进个人。仅仅从人民日报上来检索，1979年5月19日，有“在抓好思想教育的同时采取必要的经济措施 兰化奖励终身生一个孩子的夫妇”的报道。5月21日，有“提高群众计划生育的自觉性 大邑县龙凤公社积极宣传只生一个孩子的好处”的报道。6月9日，“什邡、江津两县从今年二月份以来，分别有三千三百对和八千八百多对已生一胎的夫妇，响应不再生第二胎的号召，从而使这些地区人口自然增长率不断下降，计划生育工作取得成绩。” 6月22日，有“争做计划生育的促进派 贵阳市奖励计划生育的先进单位和个人，二十三位年轻父母倡议每对夫妇只生一个孩子 ”、“表彰只生一个孩子的育龄夫妇 合肥市和天津和平区分别颁发光荣证和独生子女证”和“上海县虹桥公社一百五十九对育龄夫妇提出倡议 实行计划生育只生一个孩子 ”等3篇报道。由于已经在全国取得了一定的成绩，同时得到一周前华国锋在人大会议上讲话的有关精神，6月27日，陈慕华在中央党校给领导干部讲计划生育课时，又向各级领导干部提出“把工作重点放在‘最好生一个’上来”。陈慕华说：“计划生育工作要把重点转移到最好生一个上来，今后计划生育工作的要求是‘晚婚、晚育、少生’，一对夫妇只生一个孩子……”[6]
国务院计划生育领导小组把计划生育工作的重点放到“最好生一个”上来的工作主张和部署，得到了这一时期几乎所有党和国家最高领导人的支持。1979年4月5日，李先念代表党中央、国务院在中央工作会议上讲话说：“我们一定要认真做好思想教育工作，订出切实有效的办法，包括法律的和经济的办法，鼓励一对夫妇最好只生一个孩子。比如说，农村口粮分配要分等定量，城市住房分配不能只根据子女的多少。”[7]
6月1日，陈云对上海市负责人谈话说：“人口问题解决不好，将来不可收拾。”陈云提出，要采取五条措施：一是大造舆论，要造三五年的舆论；二是制定法令，明确规定只准生一个；三是加强避孕药物的研制、发放和相应的医疗工作；四是对独生子女实行优待政策，如在招工时优先安排等；五是实行社会保险，解决“养儿防老”问题。在谈到“制定法令”这条措施时，陈云说：“先念同志对我说，实行‘最好一个，最多两个’。我说再强硬些，明确规定‘只准一个’。准备人家骂断子绝孙。不这样，将来不得了。”[8]
6月18日，华国锋在给人大会议所作的政府工作报告中提出：“要定出切实可行的办法，奖励只生一个孩子的夫妇……”。[9]
10月15日，邓小平会见外宾时指出，人口问题是一个重要问题。现在，我们正在把计划生育、降低人口增长率作为一个战略任务。我们提倡一对夫妇生一个孩子。凡是保证只生一个孩子的，我们给予物质奖励。[10]
由于党中央和国务院的支持，国务院计划生育领导小组提出的把工作重点转移到“最好生一个”上来的决策很快就在各地得以贯彻和执行。1979年6月和12月，四川省召开了两次市、地、州计划生育办公室主任会议，总结经验，推动一对夫妇只生育一个孩子的工作。[11]7月31日，江苏省革命委员会在通过《关于计划生育若干问题的暂行规定》中，明确提出“把计划生育工作的重点放到‘最好生一个’的目标上来”。[12]9月20日，吉林省省委书记于林在全省计划生育工作会议上讲话说：“……把计划生育工作的重点放到做好一对夫妇只生一个孩子的工作上来，坚持‘晚婚、晚育、少生’，控制二胎，杜绝三胎。”[13]
1979年年底，中共辽宁省委宣传部等5个部门联合发文，要求“以发展和巩固一对夫妇只生育一个孩为中心”，做好1980年元旦、春节期间的计划生育宣传活动。由于年初生育计划是按照“最好一个最多两个”的政策口径下达的，这次宣传活动还要求做好1980年生育指标的调整和1981年计划的摸底工作。“一九八一年生育指标安排，应本着一对夫妇一个孩子的精神进行落实。”[14]
山西省革委会在9月上旬召开了全省计划生育先进集体、先进个人代表会议，省委书记贾俊在大会讲话中强调说：“要把计划生育工作重点放在一对夫妇最好只生一个孩子上来。”会议上，245名只生一个孩子做了绝育手术的代表向全省育龄夫妇发出倡议，“争做只生一个孩子的带头人”。[15]省委第一书记、省长王谦也在该年召开的省五届人大二次会议报告中强调说，“必须把计划生育工作的重点放到‘最好生一个孩子’上来”。全省计划生育先代会之后，许多地区都组织了只生育一个孩子做了绝育手术的先进分子报告团，到各地宣讲先进事迹。截至1979年年底，全省已经有1万多育龄夫妇只生育一个孩子。晋东南地区的阳城县、屯留县、高平县，一些公社只生育一个孩子的比例已经达到90％以上。[16] 在1980年元月召开的全省计划会议上，有关部门已经按照“把计划生育工作的重点放在‘最好只生一个’上来”的要求对全省的人口计划进行了调整。[17]2月29日，省人民政府计划生育领导组办公室在发布的政策性文件《关于大力提倡一对夫妇只生一个孩子的几点意见》中提出：“大力提倡一对夫妇只生一个孩子，这是当前实行计划生育，控制人口增长的重点。”要把“成效落实到‘一胎化’上”，“认真做好一胎化的巩固和发展工作”。[18]
这样，从年初的全国计划生育办公室主任会议开始，计划生育由最初的“鼓励生一胎”做起，逐步在实际工作上和各地制订的法规要求上取消了“最多两个”。在不到一年的时间里，我国计划生育就完成了由1978年10月份中共中央69号文件中提出的“最好一个最多两个”向“只生一个”的生育政策的转变。12月18日，陈慕华在全国计划生育办公室主任会议上总结说：“一对夫妇最好生育一个孩子，这是从今年以来开展计划生育工作的实践中，总结出来的控制人口增长的好经验。”“把计划生育工作的重点，转移到一对夫妇最好生一个孩子上来，是解决我国人口问题的战略任务。”[19]陈慕华还说：“过去我们说，‘最好一个，最多两个’，现在提出‘最好一个’，后面那个‘最多两个’没有了。这是目前人口发展中的一个战略性要求。”[20]到1979年年底、1980年年初，“提倡一对夫妇只生一个孩子”已经是人民日报和各个大报经常采用的大号黑体和通栏的标题了。[21]
二、“公开信”发布后不久开始制订现行生育政策
从现在可以得到的资料来看，中共中央在“公开信”发表后不到一年的时间里，就已经着手制订新的政策。1981年9月10日，中共中央书记处召开第122次会议，听取并讨论了陈慕华关于计划生育工作的汇报。会议认为，农村实行各种形式的联产计酬生产责任制后，我国的计划生育工作面临着一些新的情况，须对计划生育工作的方针政策进一步加以研究，使其更加符合实际情况，易为广大群众接受，以便经过工作可能实现。近年来的实践经验证明，今后在城市仍然应该毫不动摇地继续坚持提倡每对夫妇只生一胎，在农村则要根据农村实行责任制以后的新情况，制定一个为广大农民能够接受的比较坚定的长期的政策，使党的计划生育的方针政策和多数农民取得一致。只有这样，计划生育工作才能顺利开展下去。
虽然会议对于改变和完善政策的理由解释为农村生产责任制的改变，但是，熟悉这一历史变革的人都知道，农村实行家庭联产承包责任制是1982年1号文件作了中央对此不作统一规定，由各地根据自己的实际情况自行选择生产责任制形式的文件规定以后，家庭承包责任制才在全国农村基本得到解决的。中央书记处122次会议召开之际，农村改革还处于一种胶着状态，各个省、市、自治区党委对于坚持人民公社集体所有制和承包单干的争论尚未定论。所以，我以为中共中央书记处在这个时候提出改变和改革计划生育政策，最主要的还是主持中共中央和国务院日常工作的领导人出于对“一胎化”生育政策执行后果的疑虑，以及从当时农村经济社会的现实出发的。自从1979年实行“一胎化”生育政策以来，由于生育政策和农民实际生育意愿的巨大差距，引起农民的极大不满，激化了农村的党群、干群关系。笔者没有搜集到连贯的群众来信来访的统计资料，但从1976年和1984年上半年的群众来信来访数量的比较可以从一个很小的侧面反映出，严紧的生育政策已经严重影响到了农村的社会稳定。1976年，国务院计划生育办公室和卫生部（当时的卫生部门具体负责计划生育工作，大多数地方的计划生育领导组办公室都附设在卫生局内，甚至占用卫生部门的行政编制）共收到群众来信642封，[22]到1984年上半年，各级计划生育部门共处理群众来信123734件,接待来访57265人次。[23]特别重要的是，1977年国务院计划生育办公室的《情况反映》中所反对的违反政策和强迫命令等现象，到1979年以后不仅都成为普遍现象而且有的已变成各级党委和政府的具体政策规定了。该期《情况反映》说：
（1976年642封来信中）反映强迫命令的信二百三十封，占百分之三十六。主要反映个别地区的基层单位在开展计划生育工作中，不是依靠细致的思想教育，启发群众自觉的落实节育措施，而是靠“硬性规定”卡的办法，如规定四十岁以下已有两个或三个孩子的夫妇，都要作“结扎”手术，已上节育环的也要取环“结扎”，并限期完成；对未安排生育指标而又怀孕五、六个月的也要动员中止妊娠，个别的甚至派民兵强拖硬拉到医院。对思想不通，不肯实行手术的人，有的就扣发全家口粮，不让出工或出工不记工分，甚至倒扣工分；有的规定生第三个孩子起，扣发产假工资，不准报销住院费；有的规定不给报户口，或报户口不给口粮；个别工厂规定“小三子”喂奶的时间要扣工资，小孩入托要增收入托费等等。以上错误做法，严重影响了党和群众的关系。[24]
我们再对照一下辽宁省革命委员会1979年颁发的《关于计划生育工作若干问题的规定（试行）》对超计划生育的处罚规定，说明上述批评的现象此时已经成为政府的规定。
⒈一九七四年以来，职工因超计划生育造成生活、住房、困难的，不能作为享受困难补助和扩大住房面积的条件；农村社员因超计划生育造成生活、住房困难的，不能作为国家或集体社会救济、增加住宅基地的条件。
⒉从本规定颁发后，职工超计划生育的，产假休息期间不发工资。生育中的一切医疗费用自理。其超生的子女不得享受直系亲属劳保医疗待遇，保托费全部自理。农村调整自留地时，超生子女不给自留地。
⒊本规定颁发六个月后超计划生育的，其子女出生日期到十四周岁止，职工，由夫妇双方所在单位每月分别从工资中征收百分之十的多子女费；农村社员，从夫妇双方全年共分钟分别征收百分之十的多子女费，年终分配时，有生产对一次扣除。……其子女，七周岁前，除布票、线票、棉花票外，不发各种商品、副食品供应证；十四周岁前，口粮：城镇按议价供应，农村按超购价收口粮款。[25]
再看上海市的相关规定。
第十二条 对未列入计划而生育第二个子女的，产妇的生产住院费和产假期间的医药费自理，不享受产假期间的工资照发和工分照记的待遇；多子女的托费和参加工作以前的医药费（合作医疗费）自理。农村中没有以上福利待遇的社队，可扣发夫妇双方连续三年收入的百分之十。
第十三条 一对夫妇生育第三个及三个以上多生子女的，产妇的生产住院费和产假期间的医药费自理，不享受产假期间的工资照发和工分照记的待遇，多生子女的托费和参加工作以前的医药费(合作医疗费)自理。从多生子女出生之月起，到年满十六周岁止，夫妇双方应分别按工资或劳动工分收入的百分之十缴纳多子女费，职工由所在单位按月收取，纳入本单位福利费使用。农村社员由所在单位在年终分配时收取，纳入本单位公益金使用。
第十四条 未经结婚登记而怀孕生育的，一切医疗费用均应自理，不享受产假期间工资照发和工分照记的待遇。[26]
不难设想，当1977年有关部门批评的这些现象成为这一时期各级政府下发的《计划生育试行规定》中的普遍政策规定和基层单位的普遍要求的情况下，我国农村党群、干群关系和基层社会的稳定状况将会是一种什么情况。需要读者注意的是，上面引述的是1984
（原标题《梁中堂关于独生子女政策<公开信>的研究》y）