解析物权法（136）

解析物权法（136）

第十二章 建设用地使用权

陈绪国

【原文】〖建设用地使用权〗

第一百三十五条建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构建物及其附属设施。

【解析】〖建设用地使用权〗

本条款，是关于建设用地使用权的概要规定。建设用地使用权与农村宅基地使用权、承包土地使用权一起构成物权法的三大土地使用权之一，也是经济杠杆作用最强劲的土地使用权之一。

建设用地使用权，指与建筑物、构建物及其附属设施有关的一类土地使用权。就房地产开发商和业主自建的建筑物、构建物而言，建设用地使用权包括了地表与地土面上的使用权，地上空间的占用权，和地下建设利用权以及地役使用权三大部分构成。就规划小区业主个人认购的建筑物、构建物而言，建设用地使用权包括了地表与地土面上的使用权，地上空间的共同占用权，地下建设共同利用权以及共同地役使用权三大部分构成。

建设用地使用权人，可分为为两大类别。一类是房地产开发商和业主自建设之类的建设用地使用权人，另一类是一般业主之类的建设用地使用权人。

所谓“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”，这种用益物权，主要是对于房地产开发商和业主自建设之类的建设用地使用权人而言的。就一般业主而言，其建设用地使用权的收益权体现在不动产标的物出租收益层面上。

所谓“有权利用该土地建造建筑物、构建物及其附属设施”，专指房地产开发商和业主自建设之类的建设用地使用权人，不包括无资格的一般业主在内。

建设用地使用权与农村宅基地使用权、承包土地使用权的主要区别在于，建设用地使用权基本上是有偿使用一类的用益物权，采取登记生效主义原则，并且权利的取得来之不易，经济杠杆和获利程度明显；农村宅基地使用权和承包土地使用权基本上是无偿使用一类的用益权和用益物权，采取登记对抗主义原则，并且对于农民来说，权利的取得来得相对容易一些，经济杠杆和获利程度不甚明显。物权法将“建设用地使用权”单列一章来专门规定，有其特定的含义和特定的物权化指向。

本条“建设用地”，指包括住宅用地、公共设施用地、工矿用地、交通水利用地、旅游设施用地、军事设施用地等建筑物、构建物的用地。

本条“建筑物”，主要指住宅、写字楼、厂房、商铺等不动产建造物。

本条“构建物”，主要指不具有居住或者生产经营功能的人工不动产建造物，譬如道路、桥梁、隧道、纪念碑和规划小区的水塔、水池等配套设施。

社会主义国家以法律形式确保建设用地使用权的应有的法律地位，其意义不仅仅在于确认和保护建设用地使用权人的合法权益。更有意义的是，国家将有限的土地资源的合理开发利用提高到一个崭新的档次，用地产经济手段调动一切积极因素，发挥土地租赁与使用市场上的积极作用，盘活房地产商品经济，大幅度增加财政收入，改善人民的居住生活，美化城市环境。同时，为实现国家工业化、城市化和土地所有权国有化打下坚实的基础。

建设用地使用权物权化，所遵从的一般原则是“统一规划、专地专用、有偿使用、适度从紧”和“土地所有权与土地使用权适度分离”、“建筑物所有权与土地使用权相结合”和“登记生效主义”的指导方针。建设用地使用权人的权利与义务，均以以上原则相关联勘定或者适时地个别地调整土地物权政策。

“统一规划、专地专用、有偿使用、适度从紧”：

（1）统一规划。指的是全国各地的城市土地征用、农村土地征收和不动产建设需要统一计划和规划，统一征收补偿和房地产租售政策，突出计划经济为主、市场经济为辅的方针政策。

（2）专地专用。建设用地的专地专用政策，对应的是农用土地的专地专用政策，前者占主导地位，后者起辅助作用。建设用地使用权还包括建设用地的地表权、地上权或者地下权三大权利配套工程。建设用地的专地专用不仅仅限于建设什么、哪里建设、建设多大面积等问题，而且还包括建筑物、构建物的高度、深度、地役权的拓展度、物与物之间的相隔度和相对的高矮程度、齐整程度、道路或者绿化的配套程度，以及该不动产建设物的形态、样貌、色彩、线条等规划范围内的可比度。

（3）有偿使用。指建设用地使用权的取得，除了公共利益等原因属于划拨土地使用权以外，其他的建设用地使用权须经过一定的法律程序和相应的对价付出才能获取。房地产建设企业取得的建设用地使用权，一般需经过招标、挂牌、拍卖、协议的公开竞价方式，以价高者取得建设用地使用权。房屋、建筑物、构建物的业主取得建设用地使用权，以地方政府土地指导价格为准。经济适用房、政府福利房的建设用地使用权，可参照商品房的地方政府土地指导价格酌情处理。建设用地使用权的有偿使用与房屋、建筑物、构建物的有偿使用，还是有些区别。譬如，业主将住房、商铺、写字间出租给承租人，并不收取建设用地使用上的费用，只是收取以上建筑物的租金。

（4）适度从紧。指国家对于全国的建设用地使用上的限制适度从紧，即建设用地供给方面的适度从紧政策不变。譬如，国家政策规定的“18亿亩耕地保护红线”就是其中的一例。虽然全国房地产商品经济的发育有许多正面作用，但14亿人的吃饭问题依然是个大问题。无论是计划经济国家，或者是市场经济国家，第一、二、三产业有计划按比例发展是坚定不移的宏观调控政策。基于国民经济均衡化发展和土地资源的稀缺性考量，国家对于全国的建设用地使用上的限制适度从紧政策，将会是几十年乃至几百年不变是肯定了的。

“土地所有权与土地使用权适度分离”，指的是建设用地对于单位、集体、个人和其他权利人可拥有建设用地的使用权，不拥有建设用地的所有权，建设用地所有权始终归国家所有。其中，国家机关、国有企事业单位于拥有建设用地使用权的同时，搭载了信托的建设用地所有权，但法律实务方面仍然以建设用地使用权人论处，以便于土地所有权与土地使用权适度分离，适应于统一的商品经济市场的尺度，防止特殊单位、部门的建设用地的垄断行为发生。

“建筑物所有权与土地使用权相结合”，指的是建设用地对于建筑物、构建物（有的法律法规简称为房屋）构成不可分割的共同体时，业主在取得建筑物所有权的同时取得该不动产不可分割的建设用地使用权。之所以这样配置，缘于建设用地所有权国有制，缘于“土地所有权与土地使用权适度分离”的原则。

“登记生效主义”：指建设用地的开发利用的权利，需经过强制性的登记取得，非登记不可，不登记就不能发生物权的效力。于不动产登记法律意义的解读，属于一级登记生效的法律要件。建设用地的开发利用，得以登记公示，继而确立建筑物、构建物开发利用的权利，以及预售、出让、出租、交换、抵押该不动产标的物，成为一整套权利行使的通行证。“登记生效主义”也是国家土地管理的一个中间环节。抓住了这个中间环节，可以抓紧两头，带住中间；可以严控房地产开发商，也可以规范业主的理性置业行为。全国许多违法征地、用地事件和违法置业行为，均可以从“登记生效主义”一环中找到蛛丝马迹。“登记生效主义”是统一的不动产登记制度，任何单位和个人不得以任何借口来违反这项登记制度。

建设用地使用权的原则与建设用地使用权的性质，是相辅相成的事物。其原则反映了其某些性质的客观存在、客观规律，使得建设用地使用权的定位恰如其分，并与其性质相得益彰。其性质为其原则的成就提供了充足的证明材料和法理推导的依据，从而使得其原则的法理要件和法律要件得以验证与清晰，为建设用地使用权的普遍适用铺平了道路。

◎〖建设用地使用权的性质〗

建设用地使用权的性质，系指建设用地使用权的本质特征。其土地所有权国有制条件下的土地用益物权、商品化公开化条件下的市场杠杆机制、与人们生产生活紧密相关的物质利益等特征，构成了最具生机活力的一类土地使用权，也是最具特色的一类不动产物权。

建设用地使用权的性质，可以概括为以下几个主要特征：

一、建设用地使用权是土地所有权国有制条件下的土地用益物权

建设用地使用权是用益物权中一项重要的权利。这种权利的获得，只能通过一个统一的物权渠道才能获得。

不过，无论是建设用地使用权人取得权利的代价有多大，却始终不能取得土地所有权。这一点，与其他的不动产和动产的交易结果是不同的。其他不动产财产的交易，是通过对价与合约的形式，直接从房屋、建筑物、构建物所有权人手中取得不动产所有权。然而，权利人从国家所有权人手中以同样方式取得的权利，不是土地所有权，而是土地用益物权，俗称建设用地使用权。这一点，与土地所有权私有化国家和地区的作法是完全不同的。

土地公有制国家，更加注重土地的公益性、公共性、共有性、集约性和稀缺性、不可再生性、权益均衡性等本质特征，建设用地使用权物权化法律要件更加公平合理。

1．建设用地使用权一般是土地所有权国有制条件下的土地用益物权

建设用地使用权人为建设所使用的只能是城市国有土地，或者依据法律规定属于国家所有的农村或者城市郊区的土地。这是建设用地使用权取得的一个物权渠道。而“集体所有的土地”，只有在被国家征收转变为国有土地的前提下，才可以用于非农建设，成为本法意义上的建设用地。这是建设用地使用权取得的另一个物权渠道。以上两个渠道，实为一个渠道，即建设用地使用权必须通过县级以上人民政府的相关部门批准才能取得。换言之，建设用地使用权的取得，是受国家土地所有权人的严格管控下才能取得，也就是只能从国家手中所取得的土地用益物权。

一言以蔽之，建设用地使用权是土地所有权国有制条件下的土地用益物权。否则，拔高的建设用地使用权便不能成立，非法的土地使用权不受国家的特别法和普通法的保护。

建设用地占有、使用、收益的权利，只能在国家统一的土地政策和物权法律条件下正确行使。国家对于建设用地使用权一贯采取“专地专用”、“限期使用”和“登记使用”制度，属于国家管控和调整归为严格的土地权利制度。

2．不能将国有房地产企业与其他房地产企业的身份和建设用地使用权的权利、义务混为一谈

那么，国家的土地所有权由国有房地产企业来开发利用，他们到底是一种什么样的物权关系呢？告诉你吧，是国家的土地所有权和国有房地产企业信托所有权之间的物权关系。国家是土地财产的委托人，国有房地产企业是国家的受托人，就是这么一个关系。

所谓“建设用地使用权只能是土地所有权国有制条件下的土地用益物权”，不包括国有房地产企业在内，权利主体身份或者信托权利主体身份不同，建设用地使用权人的权利导向也就不同。国有房地产企业的出资人是国家，土地所有权也属于国家，资产负债与资产收益的主要权利人仍然是国家。所有这些，一定要弄清楚，不能将国有房地产企业与其他房地产企业的身份和建设用地使用权的权利、义务混为一谈。

那末，为了防止国有房地产企业垄断建设用地和垄断房地产业市场，在国有土地招标、挂牌、拍卖和协议出让过程中，适当地淡化了国有房地产企业信托所有权，强化了国有房地产企业信托建设用地使用权。这种物权设置，不太适合物权法的等级物权优先权制度，却适合于债务关系法或者经济法中的“择优原则”或者“优胜劣汰原则”、“自由竞争原则”和“效率原则”。

事实上，单单依靠国有房地产企业来独立支撑整个行业的局面，是无法承受的力量，因为房地产行业是投资数额最为巨大的的一类耗资产业，只有动员社会力量来一齐投资，才能减轻财政负担，才能多快好省地发展房地产行业。既然建设用地要适应开放格局的房地产行业的客观需要，只好淡化国有房地产企业信托所有权，强化了国有房地产企业信托建设用地使用权，将债务关系法或者经济法中的“择优原则”和“效率原则”作为自由竞争的一个工具来操作。

3．建设用地使用权以有偿使用为主要形式

建设用地，包括住宅用地、公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事用地等各类不动产建筑的用地。其中，用于房地产商业目的的工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性建设用地，需要经过招标、挂牌、拍卖、协议等有偿转让的方式取得。本章所指的“建设用地使用权”，主要指的是此类土地使用权，是以有偿使用为主要形式。

建设用地使用权有偿使用，包括国有房地产企业在内，这是全国统一的建设用地使用权政策，不能因为国有房地产企业身份特殊而搞特殊化。否则，就会破坏统一的房地产市场经济秩序，产生地产行业的垄断局面，不利于地产行业的健康、和谐、持续、稳定发展，不利于充分调动一切积极因素和一视同仁地平等保护各种商品经济权利人的合法地位与权益。

国家法律规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。

4．转让土地不是转让土地所有权

建设用地使用权，是与该土地建造建筑物、构建物及其附属设施的所有权联结为一体化的，当建筑物、构建物不动产所有权转移时，建设用地使用权也跟随着转移。因此，房地产开发商的建设用地使用权是短暂的，业主的建设用地使用权才是长期的。

国家向房地产开发商转让土地，不是转让土地所有权，而是转让土地使用权。同理，房地产开发商向业主转让不动产，连带转让的也是土地使用权，不是转让土地所有权。

国家的土地所有权与单位、个人的土地使用权分离，并不能保证或者说并不意味着国家的收益比土地使用权人的收益高，只能说是物权的等级略有高低。

5．建设用地所有权永远归国家所有是无可厚非的

建设用地使用权的设置，是最公平合理的大政策物权之一。建设用地所有权永远归国家所有，并不是社会主义国家的新发明。从古罗马法、古日耳曼法的优良传统中便可得知，“城市土地归国家所有”是法律惯例，这种特殊化的物权设置，已经持续了3000多年，仍然显示着旺盛的生命力。毫无疑问，社会主义国家坚持生产资料公有制的基本原则不得动摇，建设用地所有权永远归国家所有是无可厚非的。

二、建设用地使用权催化商品化公开化条件下的市场杠杆机制

建设用地使用权催化商品化公开化条件下的市场杠杆机制，是上世纪八十年代以来积极探索而催生出来的建设用地使用权新型制度。其最大亮点在于，能够大胆地从以往的建设用地使用的福利化、无偿化制度中寻找出一个相对平衡的支点，即从全部的统一的划拨土地政策中，列出一部分非划拨的、有偿使用的一类建设用地使用政策，以期实现从非均衡性向均衡性过渡，发挥商品化公开化条件下的市场杠杆机制。

以往的历史经验告诉我们，并不是说建设用地使用的福利化、无偿化制度是完全错误的，也不能说非划拨的、有偿使用的一类建设用地使用政策是完美无瘕的。

关键在于，当中国人口从4亿5千万一路增长到2倍、3倍以上时，建设用地使用和城镇人口住房的福利化、无偿化就不能再度维持，各级政府不堪重负；再者，建设用地的合理利用、使用，充分挖掘潜力，发挥应有的效能，并借此解决财政困难，改善房地产投资环境和改良居民的居住条件等等，总体上是利大于弊的。

我们的方针应当是，既要鼓励房地产行业的良性发展，又要注意不忘记中下层人民的住房福利政策不能放弃。

1．建设用地使用权商品化公开化，应当是改革开放以来最大的成就之一。

建设用地使用权商品化公开化，应当是改革开放以来最大的成就之一。在此之前，并不存在“建设用地使用权”的概念，也不存在建设用地使用权物权化的法律要件，仅仅存在该项土地使用权的福利化、无偿化。

1980年1月16日，深圳市蛇口工业区被划为特区以后，开始吸收了香港的土地管理经验，部分土地由无偿使用过渡到有偿使用上来。5月16日，中共中央、国务院作出决定，批准深圳市、珠海市、汕头市、厦门市共四座城市为经济特区，建设用地的有偿使用，主要从这四个特区展开试验的。1987年11月，中国开始实行土地有偿使用制度，并允许使用权有偿转让。国家批准在上海、天津、深圳、广州和海南岛进行土地有偿使用试点。从此以后，全国的土地使用权有偿转让制度，从沿海地带与内陆地带推广应用。根据广东有关方面的总结，地方政府平均转让147亩土地，可以带来1个亿的经济效益。尽管有关部门对于土地使用权即建设用地使用权褒贬不一，不过，这种做法的主流是积极进取的，总体上是瑕不掩瑜。

至目前为止，因土地使用权有偿转让，解决了许多地方政府的财政困难。据权威部门的资料显示，“土地财政”一般占地方财政收入的35%以上，有的地方甚至高达90%以上。国家政策规定，国有土地出让金的分配，地方政府得七成，中央政府得三成。据此，土地市场的经济杠杆和财政杠杆作用十分显著。所以，笔者认为，建设用地使用权商品化公开化，应当是改革开放以来最大的成就之一。

30多年来的改革开放经验证明，国有、集体企业私有化改制是弊大于利，而建设用地使用权部分的私有制改制是利大于弊，至少在目前来看是这样的。因此，我们不必过多地担心建设用地使用权部分的私有制改制会产生多大的政治风险，应当充分肯定其正面的积极的意义。

2．建设用地使用权法制化，受宪法、土地管理法和一系列专门法的鼎力支持。

1988年4月12日，宪法第一次修改。宪法修正案的第二条，首次将宪法第十条第四款进行大胆的修正。将原文“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他方式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他方式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”特意增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的重要内容。

早在1980年9月26日，国务院颁布了《关于中外合资企业建设用地的暂行规定》（国发[1980]201号），首次规定了中外合资企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。场地使用费每年每平方米5元至300元不等。该《暂行规定》当时主要限于北京、上海、天津、广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁、四川等10个省市自治区。

国家出台的土地管理法，于1988年6月25日即紧接着修改宪法以后出台的。其中第五章专门规定了“建设用地”，突出了土地征收征用以及土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等相关规定，确定了建设用地审批的中央和地方政府的分级集权制。这部法律是最为权威性的土地物权法律，可操作性较强。接着，1988年12月24日国务院出台了行政法规《土地管理法实施条例》，明确了国有土地有偿使用的方式包括“国有土地使用权出让”、“国有土地租赁”和“国有土地使用权作价出资或者入股”三大类型。对于土地管理法作出了系统的补充规定。此一法一例的出台，在当时确实是有“是与非”很大的争议的。现在看来，这种“是与非”的争议已无必要了。

3．所谓商品化公开化，基于宪法的旨意和土地管理法的物权政策

所谓商品化，是指建设用地从完全的划拨和免费使用形式过渡到了少数划拨、多数有偿使用的形式，建设用地从完全的非商品对象变成了基本的商品对象，全国各地已经形成自发的土地商品交易市场和房地产交易市场，建设用地使用权人除少数以外是收益租赁型用益物权人。这个方面，是土地使用权法制化的重要内容之一。

所谓公开化，指地方政府征收农村和征用城市土地公开化，土地规划与重新调整利用公开化，以招标、挂牌、拍卖和协议等形式获得国家的建设用地使用权公开化，建设用地使用权人获得地上建筑物、构建物的所有权公开化。这个方面，也是土地使用权法制化的重要内容之一。

宪法以根本法的姿态，为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”保驾护航。土地管理法等法律法规以其专业性、物权化姿态，构成一套完整的建设用地使用权法制网络体系。

4．建设用地使用权法制化，基于各种土地法权政策的密集化和重视程度

中国的法制体系中，当数土地法权的政策最为全面。自从1980年以来，据不完全统计，仅仅目前仍然有效的土地法律法规则多达220部以上，占全国现存法律法规总数的24%以上。截至去年8月27日，现存229部法律，679部国务院的行政法规。估计，事关建设用地使用权与事关土地承包经营权两种法的比例，大约是7：3的数字。

国家自始至终将建设用地使用权法制化问题看得很重，是由多种因素造成的结果。譬如：一来，中国人均土地面积不足世界人均土地面积的1/4，土地资源愈来愈紧缺。加之三十年来，建设用地的过度开发，耕地面积的过度占用，土地供求矛盾更加尖锐。二来，地方政府“土地财政”的诱惑，房地产开发商的过于逐利，导致了违法批地、违法用地事件的不断发生。三来，大量的土地出让金没有上缴中央财政和地方财政，导致大量的国有资产的挪用、截留与流失，问题相当严重。四来，近些年来，房地产市场虚火，土地与房屋价格猛涨，甚至于扶摇直上，经济泡沫和金融危机一触即发。所有这些，国家需要制订出多种严控和严打的土地政策，需要很多法律法规和政策来配套整治。各种因素的影响，倒逼建设用地使用权法制化和威权化，往往是成套成套的政策和策略出台与之对弈。

无论全国的土地建设形势如何变化，国家的房地产政策如何调整，那么，万变不离其宗的是：“统一规划、专地专用、有偿使用、适度从紧”和“土地所有权与土地使用权适度分离”、“建筑物所有权与土地使用权相结合”和“登记生效主义”的指导方针始终不变。

三、建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益

建设用地使用权及其物权化，无论是基于公共利益的或者是基于商品化的考量，与人们的生产生活越来越密切。

论及“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”的命题，可以从其旧的中心思想和新的中心思想中找出答案来。前者与土地的本质属性相关，后者与房地产商品市场经济有关。

（一）从土地的本质属性观察“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”

笔者于五年前便写作约44万字的长文《论土地所有权国有化新原理与物权法律实务》，里面便概括了土地的天然属性和社会属性，现摘录如下：

第一，土地的自然属性及其7大特征

广义的土地，包括土壤、气候、地貌、水文和生物等自然综合体。本文所称“土地”，是指广义的土地。土地的特征，主要有以下特点：

1.整体性。从平面视角看，整个地球是一个连绵不绝的大星球，不同的地质、地貌导出不同的产业经济链、区域经济链，直接影响着人们的生产、生活。

地球的表面总面积为5.1056亿平方公里，其中，陆地为1.495亿平方公里，约占29.2%；海洋为3.6106亿平方公里，约占70.8%。太平洋、印度洋和大西洋的主体部分，平均深度约为4000米。世界大洋的总体积为14亿立方公里，占全球自由水体的97%以上。太平洋的面积为1.7968亿平方公里，大约相当于中国陆地面积的19倍。

世界科学家经过多年的天文观察研究得知，宇宙诞生于距今137亿年前的一次大爆炸，大爆炸之后30多万年，宇宙温度降到足够低程度，使得电子和光子等结合生成原子等物质。宇宙从此由晦暗的迷雾状态而变得透明。目前地球正值壮年，今后还有65亿至70亿年的自然寿命。

自从地球诞生的第一天起，整个地球就成为一个大土地磁场。自从地球生物诞生的第一天起，整个地球村就成了大生物生态场。地球对于人类是慷慨的，而地球的土地、生物、矿物、水文、空间等资源是有限的。自从国家诞生的第一天起，国家的前途和命运，直接维系着整个社会大家庭的前途和命运，甚至关系着整个地球村的前途和命运。

2.立体性。人类的生产、生活，并不局限某一个地点。人类生活在同一个国家甚至同一个地球上，人人离不开土地。人们利用土地的权利，一般地包括了地上、地中和地表三个部分的占有权、使用权。

3.自然性。土地为单纯的自然存在物，不是由人工创造出来的财产。人类可以利用、改造土地，但不能创造和污染、破坏土地。破坏土地，包括人们不遵守社会道德的破坏、社会制度的破坏两方面。其中，滥用权力是对大自然的最大破坏。

4.区位性。每一块土地所处的位置，决定土地的归属性。居民所处的位置、职业者所处的地位，决定了利用土地的优先权、共用权。其中，农民们世代与土地相依为命，利用土地比其他职业者更具有优先权。城市土地是维系公共利益的纽带，基本上具有共用权性质。

5.城乡一体化。土地与周边的邻地接壤、相互毗连，城市与农村、单位与单位之间的土地界限，不是十分明显。农村包围着城市，同时，城市包围着农村。农民不一定一辈子从事农业，农村土地不一定总是用于农业生产。

后现代社会的特征之一，是城乡一体化，大量农用土地为城市所吸收利用。科学而合理地利用土地，控制占用耕地规模、数量，是城乡之间协调发展、持续发展的恒久长远的客观要求。

6.不可再生性。土地、矿藏、水、氧气、生物物种资源，是不可自动生长、自动再生的自然资源。破坏、消灭了这类资源，是不会再生长、重现。

土地、河流、海洋、水源、矿藏、森林、草原、山岭、滩涂、荒地等自然资源，又是人类最基本的生产、生活资料。现代社会更加要求人们高度社会化、集约化、节约化利用土地、科学而合理利用自然资源。

7.公共性。土地作为一种人类生活须臾不可或缺的天然财产，具有社会的、公共的、公益的性质。土地所有权，本质上是社会公共权，主要是大众共享权。总之是国家的即全民的公共权。无论是城市居民或是农村居民，都需要使用公共土地。城市居民绝大部分人、绝大部分时间使用的是公共土地，农村居民也每日每时地都会使用公共土地。社会交际活动和出行活动不断增加，使用公共土地使用的频率就会不断增高，公共性、公益性土地的范围不断扩大。

第二，土地的社会属性及其6大特征

以上从土地的自然特性说明了土地所有权的特殊性，并直接延伸到土地权的社会特性：

一是共享性。虽然，现阶段，土地资源不能实现全球人类共享，而以国家为单位，以全国人民共享的目标是切实可行的。至少在转让土地收益的二次、三次分配上可以实现人人有份，直接或间接地受益。土地享用权，是大众的基本的土地权利。

二是绝对性。土地所有权，是绝对排他性、永久固定性、时空守恒性的全面的特种所有权。土地所有权不可以买卖、抵押、担保、赠予、转让，也不能由任何单位和个人继承，绝对不可以变更、分割土地所有权。在转让土地时，只能转让土地产权，包括转让土地用益物权、用益权、单一使用权、享用权在内。

三是唯一性。土地的所有权人，只有国家法人才有资格才能担当，并由中央政府统领、监管全国所有的土地。地方政府可以代理中央政府规划各类的土地用途、使用期限、决定是否转让土地、对于使用土地的权利如何进行补偿、是否征税或征收多少税费等等，完全享有占有、使用、收益和处分的权利。

四是公益性。人类活动的社会化、城乡产业一体化、新兴城市现代化，使得公共、公益的范围不断扩大，土地、河流、森林、矿藏资源成了公共品，也是公共财富。

五是通用性。土地是一种非常特殊的自然资源，既可以当作生产资料，又可以当作生活资料；既是现用资源，又是储备资源；既可以为个人使用，又可以为成千上万人共同使用；既可以短期使用，又可以长期使用；而且，对于人类而言，每日每时在不间断地使用土地。

农业化或者人口少的国家，土地的主要功能是生产资料，主要用于种植作物和养殖动物。工业化或者人口多的国家，土地的主要功能是生活资料，主要用于住房、交通以及其他城市配套建设事业。工业化、城市化水平越高，土地功能转化率就越高。

六是两权分立。即土地所有权永久固定地属于国家的，土地经营权可以定期或不定期、有偿或者无偿地授予或归属于单位或个人。土地经营权人是用益物权人，与土地所有权人相同之处，在于对土地都有占有、使用和收益的权利。所不同之处，是所有权人有处分权，而用益物权人无买卖土地的处分权。土地所有权人的四大权能是不受任何限制的，土地用益物权人的三大权能是受到土地所有权人不同程度地限制的。用益物权人则利用所有权人的土地来进行生产经营活动。另外，用益物权人的下线，是用益权人；对于非生产经营单位或个人而言，不以土地为谋利的工具，国家划拨给单位或者个人共用的土地，共用土地的单位或个人获取的是土地享用权；不以土地为谋利的工具，用地单位、个人让与给单位或者个人单独、专门使用的土地，使用土地的单位或个人，获取的是单一土地使用权。

从以上土地的自然和社会属性的长篇论述中，我们可以理直气壮地解读“统一规划、专地专用、有偿使用、适度从紧”和“土地所有权与土地使用权分离”、“建筑物所有权与土地使用权相结合”和“登记生效主义”的指导方针始终不变。

当然，“土地所有权与土地使用权适度分离”、“建筑物所有权与土地使用权相结合”等基本原则，只是土地所有权国有化、一元化的一部分。中国的土地所有权物权化配置，终极目标和现实手段依然是城市和农村土地实现统一的土地所有权制度，即土地所有权国有化、一元化！

（二）从房地产商品市场经济观察“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”

房地产商品市场经济，是以建设用地和建筑物、构建物为客体，以有偿使用为经济杠杆，并遵从“土地所有权与土地使用权适度分离”、“建筑物所有权与土地使用权相结合”等基本原则，从而更大程度上体现“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”的物权化倾向。

第一，“建设用地使用权与人们生产紧密相关的物质利益”的物权化倾向

1．建设用地使用权物权化前后的对比

建设用地使用权物权化之前，仅仅存在土地使用权国家所有与集体所有两种所有制，并不存在“土地所有权与土地使用权可以分离”、“建筑物所有权与土地使用权可以相结合”的法律要件。当然，这并不否认土地和建筑物、构建物这些生产资料与生产劳动紧密相关，而仅仅局限于国家所有人与集体所有人的紧密相关；其他的土地使用权人，如城镇私有厂房、商铺的所有权人，也有屋基的土地使用权，不过，这种土地使用权没有经过物权化的法律认证。

五十年代的“一化三改造”实行以后，城镇私有厂房、商铺的产权和土地产权要么被国家赎买，要么被集体企业赎买，全部化私为公了。因此，那个时候不存在建设用地使用权，更不存在建设用地使用权物权化。

建设用地使用权物权化，是以法律和法律的手段固化物权，保障建设用地使用权不受任何单位和个人侵害，其中，物权法是重要法律工具之一。

2．有“建设用地使用权物权化”与没有这种物权化是不一样的

建设用地使用权物权化之后，国家所有、集体所有、私人所有、混合所有和其他权利所有的各种不同所有制全面发展。各种权利主体均可以通过一定的途径取得建设用地使用权，以及合法取得地上的建筑物、构建物的所有权或者使用权。

房地产商品市场经济的蓬勃发展，顺应的是工业经济、商业经济、交通和建设经济以及住房经济的发展而发展。产业经济和消费经济的协同发展，拉动了不动产投资者的刚性需求，引发了全国各个城镇厂房、商铺、写字楼及其住宅的投资热、消费热和租赁热。在此三热之中，除了原有的一些与生产经营“密切相关”的单位与个人以外，也不乏数以亿计的新商人、新产业者以及外国、海外的新商人、新产业者。其中，不计算新增加的国有、集体企业数量，新增加的民营、私营、个体、外资企业超过200万户。所有这些，都是厂房、商铺、写字楼刚性需求和建设用地使用权物权化所起到的双重作用。

由此可见，同为“建设用地使用权与人们生产紧密相关的物质利益”，有房地产商品市场与没有这种商品市场是不一样的，有“建设用地使用权物权化”与没有这种物权化也是不一样的。前者没有完整的物权化保障的法律要件，所保护的建设用地使用权物权对象、适用范围也相当有限；后者有完整的物权化保障的法律要件，所保护的建设用地使用权物权对象、适用范围相当宽松。

第二，“建设用地使用权与人们生活紧密相关的物质利益”的物权化倾向

已知：建设用地使用权物权化之后，国家所有、集体所有、私人所有、混合所有和其他权利所有的各种不同所有制全面发展。各种权利主体均可以通过一定的途径取得建设用地使用权，以及合法取得地上的建筑物、构建物的所有权或者使用权。这种现象，不仅涉及到生产资料的紧密相关的程度，而且不仅涉及到生活资料的紧密相关的程度。

1．为了最大限度地满足人民日益增长的物质文化生活的需求

我们承认，在建设土地无偿化、福利化和城市住房福利化条件下，有其存在的一定的合理性和必然性，用福利社会主义的观点来解读是无可厚非的。然而，用土地经济学的眼光来解读，其却是低效率的，不利于土地资源的合理利用、集约经营和最大限度地满足人民日益增长的物质文化生活的需求。

2．生活领域对于建设用地的也有大量需求

近三十年来，顺应经济形势的快速发展，不仅在生产领域对于建设用地的大量需求，而且在生活领域对于建设用地的也有大量需求。譬如，城镇人口、进城务工和经商人员的急剧增长，以及居民收入的提高，强劲地拉动了住房消费。其中，由农村人口转为城镇人口的达4亿多人，由农村进城务工和经商人员达2亿多人。结果，导致了建设用地的供求矛盾越来越大。一方面，大量启用城市土地储备，大规模地改造旧城区，腾出有限的城市土地建设高楼大厦。另一方面，大量征收农村土地，大量建设商品房和附属设施，以缓解住宅数量的不足。所有这些，都是住宅租售刚性需求和建设用地使用权物权化所起到的双重作用。

关于“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”，似乎是老调重弹。然而，基于全国城镇化、工业化、城乡一体化考量和建设用地使用权物权化的作用，可以说是此一时、彼一时了。同样是“紧密相关”，但所关联的程度和权利对象、人数有所不同；同样是“物质利益”，确认和不确认建设用地使用权物权化的效果也是不一样的。因此，将“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”作为建设用地使用权的一种性质来解读，应当是贴切的。

价值中国

新知识 - 新思想 - 新经济实名制-专业主义-权益激励

解析物权法（136）

您还没有登录，请您登录后发表评论。