如何平衡农田水利中的受益各方

　　刘燕舞

　　我们在当前的农村调查中发现一个悖论，农田灌溉时，位置高的农田的农户会将水拦在自己田里，而位置低的农田的农户则通常会将位置高的农户筑好的田埂挖掉一个缺口。农田排涝时，农田位置低的农户将田埂筑起，以拦住位置高的农田的农户的水，而位置高的农户则往往会扒掉田埂。看来，农户各自农田所在的位置不同，已经严重地决定了其行为逻辑。无论农田位置高低，都会遭遇困境。为什么会有如此悖论呢？

　　悖论的困境在于农田位置优越的农户总是在灌溉或排涝中占据主导权，而当前的村社集体和个人都无法控制单个农田位置优越的农户使用这种主导权。取消农业税费以前，同样的农田位置高低，也有纠纷，但不如当前明显，因为有村社集体强有力的调节作用。如何调节呢？我认为，主要是通过征收有差别的费用来平衡农户之间的利益达成的。

　　村社集体作为农田的所有权主体，在其将土地发包给村社成员承包时，其就有责任为农田承包方提供方便的农田水利设施，或者说农业生产条件。如果不能提供的，则会根据农田的好坏征收有差别的费用来完成调节。以排涝为例，对于旱作物如棉花，地势高的农田其产量自然也高，因而，根据承包方承包农田的产量会征收有差别的税费，产量高的，税费也就高。取消农业税前，村社集体在征收农业税和三提五统时，每个小组每年有一个任务数，小组长则根据这个任务数将任务平摊到产量里。如我们假设一个小组有任务数1000元，所有田亩数的产量共1000斤，那么，相当于每一斤产量要承担1元钱的任务。以棉花为例，低的位置的农田因容易遭水淹，往往会减产，我们假设其减产20%，如以每亩不减产的情况下400斤为例，那么这种低田位置就只有320斤的产量，也就是说田主只需要承担320元的任务。而高位置的农田因其不容易被水淹，甚至还会增产，如每亩达到500斤，那么，高位置的田主就需要承担500元的任务。同样是一亩田，因其位置不同，村社集体分配给其的任务也就不同，差位置的要承担的任务或者说责任也就要少，好位置的当然也就要承担得多，这就是有差别的费用，即根据土地的好坏差别来决定其租金（税费就相当于租金）。

　　然后，作为发包方的村社集体，再将征收上来的农业税费中的一部分，如村提留，用来建设农田水利设施和便利的农业生产条件。因为对于高位置的农田的田主来说，从直接受益的角度，仅以排水为例，他们是不需要这类设施的，因为他们农田的水自然会往低位置的农田里排放，而低位置的农田田主最需要这类排水设施的建设。可是，高位置的人反而还是承担了比低位置农田的主人更多的负担，因此，也就相当于将位置好的农田的租金用来弥补了位置差的农田的主人的收益。这样，农田建设中，就不会因位置而产生矛盾，因为村社集体可以通过征收有差别的费用来平衡位置优劣所造成的利益差异。

　　然而，取消农业税费后，因为农田承包者不需要向发包方承担任何责任了，因而，位置好的农田田主所占的利益当然也就有优势。村社集体也丧失了通过征收有差别的费用来完成利益平衡。从理论上来说，农田水利设施的责任当然也应相应的由农户自己来承担。可是，农田水利在人均一亩三分户均不足十亩的中国农村的现实背景下，无法靠私人来完成。一项排水设施或灌溉设施不可能每个农户均建一段或建一条，那样的话一是成本太高，二是穷人根本无法负担。因此，农田水利的建设必然仍应由超出农户以外的集体或国家来负担。大水利如大江大河的治理当然是由国家投资建设的，可是，对于当前的一些农田水利设施，国家无法完全包揽。同时，村社集体也因国家取消了它向承包方征收费用的权利，在国家没有补偿这一权利损失时，村社集体因没有任何其他经济来源而完全没有能力像取消农业税费前那样提供农田水利建设等农业生产公共品。

　　更有趣的是，位置优越的农田的农户因其不需要农田水利建设便可依靠老天而旱涝保收，因此，他们也没有承担水利建设的积极性，不仅如此，他们甚至还成为了农田水利建设的破坏者。比如，一块农田中，刚好位置高的在中间，而两头则都低时，如果位置高的那一户不允许排水沟渠从自己农田里通过，那么位置低的两端的农户的农田则都会遭到水淹。当位置低的农户无法承受时，他们也会索性放弃水利建设的任务，要么抛荒，要么靠天收，任由原来修好的渠道堵塞或填平，如此一来，水刚开始时只淹位置低的农户的田，慢慢地则会往地势越来越高的地方淹，直到最后将所有人的农田全部淹没。

　　可以说，失却了征收有差别的费用的权利，村社集体因无法调节农户个体之间的利益，必然会使得农田水利陷入困境，并最终会使得无论位置好坏的农户都会是输家。要解决这一困境，在笔者看来就必须要由国家通过财政转移支付的手段来进行补贴。国家可以取消农户向自己缴税，也可以取消农户对村社集体所要承担的责任，但国家必须补贴被其取消掉的农户对村社集体的责任。只有这样，村社集体才能重新调节和平衡农田水利中的受益各方，从而让所有农民都能享受到低成本高效率的农田水利。