一、我国水利工程生态环境影响问题概况

　　水库、大坝等水利工程是一柄双刃剑，它们在为人类创造巨大经济效益的同时，往往给人类带来各种消极的、负面的影响。从1936年美国科罗拉多河峡谷建起世界上第一座现代化大坝——胡佛坝，仅仅不到70年，已经有80多万座钢筋混凝土坝矗立在地球上不同区位的河谷中。到1995，中国已有8.5万座。世界上最著名的水库群在美国田纳西河流域，在10.6万平方公里的流域面积内建大中小型水库37座，按建设密度来算我国已是其25倍以上，且水库密度分布极不合理，如北京地区的水库总库容是总径流量的3.6倍。据长江水利委员会统计，长江流域已有水库4.8万座，还拟在上游主要干支流上兴建更多水库。2003年以来，国内几大发电集团聚集了约上千亿元资金，在西部各主要河流上密集兴建水电工程，被人们叫做“跑马圈水”。由于对水电回报的高预期，各投资集团之间为争夺水电资源展开了激烈竞争，加上地方政府招商引资的急迫心情，掀起了一股在西部开发水电资源的狂潮：怒江仅中下游就规划了13级水电站，澜沧江14级，金沙江14级，岷江、大渡河上的水电站则更为密集。到2004年年底，全国已有1600个县开发了小水电，已建成小水电站4.8万座。各种水利工程特别是急剧发展的小水电工程先是“圈”掉大的江河，接着是使中小支流出现“无河不修坝，河流节节寸断”的状态。例如在全长仅34公里的四川石棉县水河，已建成的和正在施工的水电站竟达17个，平均每两公里河段就有一个水电站。

　　在河流湖泊上修建水利工程，在发挥防洪、发电、航运、灌溉、养殖供水等效益时,对工程所在地、上下游、河口乃至全流域的自然环境和社会环境都会产生一定的影响。特别是大型水库的建立及其对径流的调节使广大地区的周围环境发生改变，其影响范围达数百甚至几千公里。上游地区密集修建大型水电工程、高强度地开发水资源也会改变整个流域的生态环境，并极有可能导致全流域的生态退化。1973年在西班牙马德里召开的第十一届国际大坝会议，首先将“建坝对环境的影响”列为专门的议题,许多国家从20世纪70年代开始对水利工程进行环境影响评价。目前，世界上不少国家出于生态保护目的开展了废坝运动，像瑞典、美国还对自由河流进行立法保护，使之免受大坝破坏。西部地区是我国的生态屏障，长江流域是我国最重要的经济区，大规模甚至近乎毫无节制地修建水利工程不仅给当地生态环境造成严重破坏，同时也将威胁整个国家的安全。因此，必须重视水利工程建设中的生态环境保护和生态安全问题，并设置相应的法律制度予以保障。

　　二、我国水利工程环境影响法律调控的概况

　　我国现行法律法规有关解决、调控水利工程环境影响问题的规定，主要体现在两个方面：一是有关自然资源法律，特别是水利、水资源法律法规的相关规定，如《水法》（2002年）、《野生动物保护法》（2004年）、《渔业法》（2004年）、《河道管理条例》（1988年）、《水库大坝安全管理条例》（1991年）、《水土保持法》（1991年）及其《实施条例》、《水利产业政策》（1997年）、《水利工程建设安全生产管理规定》（2005年）；二是有关环境保护的法律法规，特别是有关环境影响评价的法律法规，如《环境保护法》（1989年）、《环境影响评价法》（2002年）、《水污染防治法》（1996年）、《自然保护区条例》（1994年）、《建设项目环境保护管理条例》（1998年）、《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》（1999年）等。

　　前者如《水法》（1988年1月21日通过，2002年8月29日修订），对水利工程的环境影响问题作了比较全面的规定。在水资源规划的环境影响方面，该法明确要求，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。在制定规划时，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。在水利工程建设项目的环境影响方面，该法规定，开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。该法要求，县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。 

　　后者如《环境影响评价法》（2002年10月28日通过），对环境影响评价的法律原则、适用范围、评价内容和程序、违法责任等作了详细而具体的规定，基本形成了环境影响评价的法律制度。根据该法，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。我国现行环境影响评价包括对规划的评价和对建设项目的评价这两个方面。环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。在建设项目的环境影响评价在方面，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价。

　　三、我国环境影响评价法律制度存在的主要问题和改进办法

　　水利工程环境影响评价是指对兴修水利工程可能对自然环境和社会环境造成的近期和远期的影响进行的评价，它属于环境影响评价的一个重要方面。环境影响评价制度则是有关环境影响评价的各种法律规定的集合，是环境影响评价工作的法定化、制度化和法律程序化。

　　经过几十年的发展，我国已制定一些有关水利工程生态环境影响的法律、法规、行政规章和其他法律规范性文件，已初步形成水利工程环境影响评价的法律制度，但该制度还不够完备、严谨，还不能满足水利工程建设的需要。存在的主要问题有：（1）有关水利工程环境影响的法律规范和法律规定不够系统、完整，各相关法律、法规或法律规范之间缺乏有机联系，有些法律法规甚至存在相互矛盾、冲突的问题和各自为政的现象；（2）一些法律、法规和规章所规定的内容不够具体、不易实施，缺乏针对性和可操作性；（3）一些重要的内容和措施还没有规定，特别是缺乏对违法行为的法律责任的追究和制裁措施、保障机制；（4）缺乏一部水利工程环境影响的专门法规。

　　针对我国水利工程环境影响立法和法制建设所取得的成就和存在的问题，根据水利工程建设的实际需要，有必要在现有法律法规的基础上进一步完善水利工程环境影响的法律制度：（1）通过修改《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《环境影响评价法》等法律，完善环境影响评价制度，特别是加强和增加有关水利工程环境影响的内容。（2）研究制定专门的《水利工程环境影响评价条例》，以形成专门的水利工程环境影响评价制度。

　　建议修改《环境影响评价法》，为进一步防止或减少水利工程对生态环境的不良影响提供法律保障。环境影响评价法律应当有效解决管辖范围的冲突问题，允许环评报告审批部门拥有足够的决策权力，并在当地的决策制定实体中有一定的席位。要加强对规划、政策等宏观活动和抽象行政行为的环境影响评价，强调区域发展在规划一开始就应系统的考虑环境影响评估，进一步建立战略性的环境影响评价的基础。任何可能对生态环境造成影响的水利工程，在规划的早期阶段就应进行全面的环境影响评价。由于现行规划编制程序和审批程序的欠缺，有些水利工程规划不能反映潜在的生态环境保护目标，不能充分地反映所有的利益相关者的愿望和要求。应该建立跨部门的规划编制审批机制来解决部门之间在经济建设和环境保护上的冲突，切实将生态环境保护的要求纳入到发展计划之中。为了增强环境影响评价制度的权威和效率，应建立一个高层次的跨部门协调委员会和协调机制，该委员会具有同意和否决对生态环境有直接和间接影响的发展项目的权利，保证规划目标和规划安排与生态环境规划一体化；要协调平行的部门之间的关系，监督环境影响评价和环境保法律的有效性，在保护与发展出现冲突时，能与发展部门协商提出解决问题的综合途径。环境影响评价协调委员会的成员应该体现权威、专业和社会参与，应包括各相关部门的主管领导和专家，自然和社会科学、法律、经济和管理方面的专家，流域机构、民间环保组织和社区代表。

　　应该对《水法》和《环境影响评价法》的有关条款和处罚规定进行修订和细化，强化对水利工程环境影响的监管和对违法行为的处罚。尽早出台关于审理环境影响评价违法犯罪案件具体法律若干问题的解释，以加大司法介入力度，对违法犯罪人员追究刑事责任，使违法者得到应有的惩罚。要支持公众积极参与环境监督，规定任何单位和公民对违反环境影响评价制度的行为可以提起公益诉讼。我国《环境影响评价法》规定受影响的公民有对建设项目发表意见的权利，但却没有规定在此项权利遭到侵害或忽略时，如何诉诸司法救济，以及如果不尊重公民参与权有何不利的法律后果。如果对他们在建设项目评审时的参与权给予了法律保障，受到不利环境影响后又有诉诸司法救济的权利，公民的参与就有可以落到实处，起到防止环境破坏的发生和减少不必要损失和冲突的作用。

　　鉴于水利工程对经济、社会和生态环境的多方面影响，建议制定专门的《水利工程环境影响评价条例或办法》，规定对水利工程建设规划和水利工程建设项目必须进行环境影响评价，包括：综合的成本-效益分析；经济影响和经济效益评价；社会影响和社会效益评价；环境影响和环境效益评价；生态安全和环境风险评价。既要评价因水利工程项目所引起的人与人的关系的变化，包括人与人之间的民族关系、行政关系、文化关系、生产工作关系和邻里关系；也要评价水利工程项目所引起的人与自然关系的变化，包括当地人长期形成的人与土地关系、人与水关系、人与山关系、人与气候关系、人与动物关系。大多数水利工程都建在农村或边远落后地区，水利工程环境影响评价应该充分考虑其对当地的影响，保障水利工程所在地周边群众受益而不是受损。根据目前我国水利工程项目引起的主要问题和纠纷，应该加强对水利工程移民的评价，对影响当地居民当地权利、传统文化和历史习惯的评价。在确定重点水利建设项目安排时，要高度重视移民安置和生态保护，对移民人口多、征地面积大的项目要慎重决策，项目投资测算要打足移民安置投资。在环境影响评价报告书中应该有建立国家、区域和项目生态补偿机制的内容和措施。保护生态环境是为了整个国家和社会的持续发展，受益的是整个国家和其他没有进行保护的地区。国家和其他受益的地区应该提供生态补偿，为保护地区提供经济上的援助，或由国家和受益地区出资设立生态保护基金。对环境造成影响的水利项目，可以征收生态补偿费，从其收益中拿出一部分对受损的环境进行修复和维护。

　　除了加强有关环境影响评价立法，还应该在环境影响评价制度实施方面作大量扎扎实实的工作。我国有关水利工程环境影响的法律没有得到有效实施，有关行政主管部门对环境违法行为查处不力是一个重要原因。据统计，在2004年，全国清查出“无立项、无设计、无验收、无管理”的“四无”水电站达3000多座。其中西部地区尤为严重，四川省在2004年下半年清查出“四无”（无立项、无设计、无验收、无管理）电站128座，云南省有30多座。守法意识差、违法成本低、执法难度大、执法不到位的问题至今仍然没有得到有效解决。一些建设单位存在着违法进行水利工程建设的现象，而相应的处罚力度和制裁强度却很不够。应该严格执行有关法律关于水利工程可行性研究和环境影响评价的规定，对不进行评价、不如实评价、不依法审批评价的违法责任人依法追究责任。各有关行政管理部门要各司其职，密切配合，建立健全协调有效的工作机制。环保、发展改革、财政、建设、水利、农业、科技、国土资源、林业等各有关部门都要根据各自职责，加强对相关工作的指导和监督。应当追究在执法时存在失误的政府官员的责任，并向公众公示环境影响评价行政管理部门执法和实施保护行动的成效。应该严格执行保障公众知情权和参与权的规定，在重大水利工程项目实施前，通过各种信息网络和信息传播工具公开有关水利建设项目的情况，征求公众意见，举行公众听证会。对违反法律的水利工程建设项目，应该通过舆论和传播媒体暴光、跟踪报道，公之于众，接受公众监督。

　　[1] 蔡守秋，武汉大学教授、博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会会长。