当代物权法百科全书小辞典23

宅基地使用权

陈绪国

宅基地使用权，是中国农村家庭三大私有土地使用权之一。其土地所有权为公有制房屋土地所有权，宅基地的土地使用权和地产权属于家庭个人。

宅基地又称“屋基”，包括旧屋基和新屋基两大类。

旧屋基，是农村家人或族人从先辈传承下来的旧社会的老屋的屋基，包含内围院与外围院在内。由于各家各户的贫富程度不同，拥有的房屋多寡不同，家庭或家族去世与存在人口变动不同，造成屋基面积有多有少。通过解放初期的土地改革，将地主、富农阶级多余的部分房屋与屋基收归公有或分给无房屋或少房屋的贫雇农居住，并免费享受屋基使用权。在城镇中亦存在私有旧房屋及旧屋基，但与农村的屋基土地使用权有些差异。

新屋基，是农村家人从农村集体分配得来的划拨宅基地。所谓的宅基地，主要针对这种新型土地与土地享用权。由于全国各地经济发展水平不同，宅基地的分配数量、是否收费和收费多少不尽相同。一般而论，农村居民不论男女老少都有权利分得一份属于自己的宅基地，面积一般为20平方米至40平方米不等。至于收费，有的收费较高—如经济比较发达的城中村，有的收费较低—如城镇郊区的村落，有的收费微薄—主要经济比较落后的农村，有的可能免于收费—这是个别现象。宅基地的使用期没有具体规定，可以随着房屋寿命的自然延长而延长。

宅基地的私有财产性质是非常明显的，而宪法、土地管理法、物权法等法律法规则采取折中的办法规定之；形式上规定宅基地的所有权归集体所有，而集体并不向村民收取租金和其他费用，土地所有权的四大权能皆不存在；集体组织只能根据国家的规定，确定在一定的时候和条件下分配或不分配村民的宅基地使用权，协助地方政府管辖土地或征收土地和拆迁工作。

物权法第152条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”对于农村居民宅基地的取得权与使用权和使用范围作出规定；第154条规定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”对于宅基地使用权的消灭或灭失，以及重新分配宅基地使用权作了规定；第155条规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”这是规范宅基地使用权登记与注销登记的简易条款，但仍然有松动的余地。全国广大农村，因为历史上各方面的原因，存在大量的未登记的旧宅基地使用权和新划拨的宅基地使用权，规范宅基地的确权与登记工作，还有许多事情要做。

物权法第184条规定了宅基地“不得抵押”，这一条的设计是利大于弊。弊端在于，农村居民因此而减少一个重要的融资渠道，对于私人盘活资产不利；利在于从宏观控制上把紧土地流转关，防止私买私卖土地和倒腾土地等投机倒把的行为，并且，如今农村赌博现象很普遍，如果宅基地也能抵押或自由买卖，许多人可能因此最终输得个“上无片瓦，下无立锥之地”走投无路的悲惨境地。

中国大规模开始实行土地有偿使用制度，并使土地使用权有偿转让，是从1987年底开始的。1987年11月13日新华社报道，国家已批准在上海、天津、深圳、广州和海南岛进行土地有偿使用试点。土地有偿使用与转让，是改革开放的一大举措，对于盘活国家的存量资产，促进经济社会快速发展起到了举足轻重的作用。

但是，迄今为止，事关土地的许多权益界限不明，引发了许多纠纷。宅基地使用权的纠纷是其中之一。

首先，宅基地的有偿转让问题难以正确解决。

宅基地是公有制，房屋是私有制，在这两制之间如何确权相当困难。

国家的所有法律法规没有界定“公共利益”的内涵与外延，国家在征收、征用集体统辖、个人使用的土地时，到底应当走什么程序，应当给予土地使用权人多少利益与补偿，不是由村民说了算，也不是由集体说了算，往往由政府或开发商说了算。村民的合法权益常常受到侵害而状告无门；

其次，宅基地的私有房屋被拆迁，宅基地如何合理作价相当困难。

由于房地产市场的兴起，农村土地价值不断升值，尤其是宅基地的价值不断升值。由于私人对于宅基地没有处分权，任由政府机构或开发商摆弄折腾，房屋拆迁中的维权十分勉强、被动。在建设新农村和城镇亮化工程中，大批大批农民被强制性地离开原居住区，失去土地与家园，肥了政府与开发商，苦了大批迁居的农民。

第三，宅基地上的集资房确权困难。

在土地有偿使用政策出台不久，有的城中村、城郊村居民与集体、与他人集资盖了集资房，一般为新建楼房。

在现行政策框架之下，集资房屋不能出售，只能出租或自用。其中，宅基地使用权、集资使用权人相互之间及与集体、国家的土地权属变得更加复杂。尤其是集资使用权人无法取得房产证，处于“有权利”与“无权利”的游离状态。并且，界定集资使用权人获得私下协议的宅基地共同权，到底哪些属于善意取得，哪些属于恶意取得，不是十分清楚。

第四，权利人在自有宅基地上盖房屋或加盖房屋，哪些是违章建筑的界限，也不是很清楚。

既然宅基地属于集体所有，那么，经过集体批准而盖的房屋是否违章建筑，到底由谁说了算呢？这也是疑难问题。

既然宅基地的所有权不属于国家所有，那么，国家就没有权力干预村民盖房屋，包括盖商铺。这是悖论。实际上，干预村民盖房屋和商铺，打击违章建筑的队伍，往往不是村集体，而是政府机关及其工作人员。

综上所述，中国物权法关于农村土地所有权，包括宅基地所有权的定义很不科学，很不准确，自相矛盾的地方很多。

为了加强农村宅基地的监督管理，2004年11月2日公布的《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）作了原则规定，此文件共有13条，主要内容包括“严格实施规划，从严控制村镇用地规模”、“改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序”、“积极促进农村建设用地整理，促进土地集约利用”和“加强法制宣传教育，严格执法”四大板块，着重从公物权、公益权方面进行规范，但涉及私物权的规章制度较少。

确认、利用和保护农村宅基地各自的权利，包括当事人宅基地的土地所有权、地产所有权、地产权、土地使用权、土地开发权、土地利用权、土地作用权等等，还有待于进一步研究与改进，重点在于保护被拆迁、被征收宅基地使用权人的合理权益。

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