和谐共赢的基础教育机制研究
任凌云
提要:分析了我国基础教育体制中存在政府办学校浪费大、学校之间的不公平竞争严重、不利于提高教育质量、缺乏敬业精神的教师不能淘汰出局等问题。提出一个涵盖学校治理结构、教育投资体制、教师管理体制、学校收费制度的和谐共赢基础教育机制。
关键字:基础教育 学校治理 教育券 教师管理 收费制度
前言:“政府有责任投资教育,但却没有必要经营学校。”这是1976年度诺贝尔经济学奖得主,二战后最具影响力的美国经济学家米尔顿·弗里得曼的一贯主张。在弗里德曼看来,政府垄断和竞争不充分是学校办学质量低下的首要原因,他建议通过实行学券制——教育券制度,把竞争引入公立学校体系,在“教育券”的流动中实现优胜劣汰,医治公立学校的“集权过度症”,适当遏制教育官僚主义的滋长。
一、我国基础教育体制存在的问题
1、政府办学校浪费大。首当其冲便是教育中的形象工程。现在许多地方在教育上的投入可称得上是大手笔,动辄上亿元建一所中学。这些“大项目”往往并未经过严格论证就仓促上马了,它成了领导的形象工程、面子工程。这种劳民伤财的政绩工程建起来后,给学校带来了沉重的债务包袱,多年翻不过身来。十年多前的普九达标也是典型的形象工程,这个形象工程使中国几乎所有的村都负债累累。现在的农村标准中学建设也属于低效率的多余建设,本来农村的学生就越来越少,国家还投资搞学生宿舍、教学楼建设,最后都成了没有用的摆设。著名的诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼提出了花钱办事的四种模式:一、花自己的钱给自己办事,既讲节约又讲效果,如上街买菜经常要讨价还价;二、花自己的钱给别人办事,只讲节约不讲效果,如到医院看病人购买礼物;三、花别人的钱给自己办事,只讲效果不讲节约,如公费医疗;四、花别人的钱给别人办事,不讲节约也不讲效果,如国有企业采购原材料。政府办学校就是一种典型的花别人的钱给别人办事,不讲节约也不讲效果。由于现在的公办学校都属于依赖财政的官僚机构,学校做事根本就不讲效率。在一些中小学学校的非任教教师多,对人力资源浪费惊人。还有些农村小学学生只有二十几个,教师有6个,这样的学校完全可以并入乡镇中心学校,但是为什么不并呢,很简单,教师的工资都是政府发,与效率没有任何关系。当然可能会给学生上学造成些不便,这样问题其实很好解决,搞一台中巴车长期接送,每天50元足以解决,要知道6个教师的工资和办公开支每天可要500元。
2、学校之间的不公平竞争严重。一些名牌学校由于国家投资倾斜使他们在与普通学校竞争时占有优势,他们又可以从普通学校挖来了大量优质师资,形成学校之间的不公平竞争,由此导致普通中小学大批优秀生源的流失,一些普通公办学校因此越办越差,形成恶性循环。教育垄断及其伴生的教育暴利,直接损伤了宪法规定的公民应有的接受教育的平等权力。有识之士指出,教育不公平是最大的社会不公平,并且是影响社会进步、国家健康发展的重要因素之一。原来体制下,农村基础教育的学校不易获得政府的投资。以前政府教育投资基础上由几个有实权的领导说了算,农村离领导远,特别是一些没有出过领导干部的地方很难获得政府的投资。导致了学校发展的不均衡,导致优质教育资源的严重不足。
3、不利于提高教育质量。目前学校是依赖财政的官僚机构,学校只一味眼睛朝上,不必真正关注学生,不求上进,不关注提高教育服务的水准,不利于教育的发展,不利于学生获得高质量高水准和满意的教育服务。即使教育主管部门有时组织统一考试也会因为弄虚作假的行为导致考核不真实。
4、缺乏敬业精神的教师不能淘汰出局。由于学校对教师没有人事权,一个教师水平再差,再缺乏敬业精神,学校也无权解聘教师。这样就导致一部分不称职的教师不能被清除出教师队伍,从而影响到整个学校的教学质量。
二、基础教育的和谐共赢机制设计
基础教育的和谐共赢机制设计涵盖学校治理结构、教师资格与职称管理、基础教育投资、学校收费制度等四个方面的内容。
1、建立学校法人治理结构
所谓法人治理结构是指学校作为独立的法人实体,在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构,以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制(决策、指挥、执行、激励、约束、监督机制等)等游戏规则构成的有机整体。在这种组织结构中,不同机构依据不同的职权,各司其职、各负其责、互相配合与制衡,以保障学校的正常决策和管理秩序。通过这一结构,出资人将自己的资产交由理(董)事会托管;学校理(董)事会是学校最高决策机构,作为拥有治理权的常设机关,全权负责学校的经营活动,拥有对学校法人财产的支配权,对学校校长的聘用、奖励以及解雇权;校长受聘于理(董)事会,作为理(董)事会意志的执行者,在其授权范围内管理学校。
如何建立学校的法人治理结构
首先确立学校的“三性”:人格独立性,财产独立性和债责独立性。不管民办学校,还是公办学校的出资人都必须通过理(董)事会管理和经营学校。学校的理(董)事会要根据学校规模确定,成员三分之一以上应是具有五年以上教育教学经验者,应有教职工参与理(董)事会。学校的重大决策都必须由学校的理(董)事会决定,学校重大决策包括学校的投资、招聘与解聘教师、学校发展方针等。
其次建立校本管理机制,学校独立行使自己的日常管理权。学校管理机制的形成和运行、学校决策的制定、校本课程的设置与开发、教学组织形式和教学方法的采用、教师的培训、教职员工的管理、学校文化的塑造,都要从该校所具备的条件、从该校特有的文化特点、从学校本身的可持续发展、从学校所在的社区的实际需要等因素出发,突出本校特色,逐渐建立起具有本校浓厚文化特质的现代学校制度体系。
2、建全教师任职资格制度和职称评定制度
⑴建全教师任职资格制度。
建立教师资格制度就是以《中华人民共和国教师资格条例》为依据,按着统一的标准,经过考核发放全国统一的基础教育教师资格证书。
⑵建全教师职称评定制度
建立统一的教师职称评定标准,实行只要符合规定职称评定就公平给予评定的制度。目前的分指标评职称,而职称又与工资直接挂钩的办法很不可取,容易引发弄虚作假和腐败行为。
⑶任职资格和职称的应用
任职资格是在中华人民共和国担任教师的必要条件。职称是学校与教师签订聘用合同的参考依据,教师的具体待遇根据学校政策由校方与教师谈判确定。
⑷过渡办法
对推行和谐共赢体制以前进入教师队伍的教师实行老办法,对于后来进入教师队伍的实行新办法。所谓新办法就是职称只是一个工资待遇的参考依据,教师也不再是一个终生职业,学校有权解聘不称职的教师,教师的养老保险和其他所有人一样享受国民待遇。
3、建立统一的基础教育投资体制
就是要建立以教育券为主体、以贫困地区基础教育经常性补助专款、希望工程等为辅的投资体制。
⑴教育券制度概念
教育券是由某级教育行政部门或私人发放给受教育者的一种有价证券,以抵充学费和杂费的部分或全部。收到教育券的学校可凭票券到发行部门兑换成对应数量的教育经费。教育券是为了打破教育制度的僵化,以市场机制为导向,充分调动办学机构和教师的积极性。教育券的最终结果是让学校法人化,然后政府发放给每个儿童等同于现金面额的教育券,让学生自由选择学校,用教育券交学费。这样政府既向学生提供了教育福利,又使学校有办学的自主权和积极性,同时把受教育的选择权交到学生手上。
⑵教育券制度的设计
①教育券金额的确定
第一步,分析基础教育成本。教育成本就是培养每一个学生所消耗的全部费用,即单位产生的消耗量。它可以指一个人一生的教育成本,也可以指某一阶段的教育成本。我们在这里显然是取后一种意义,只计算基础教育阶段的成本。我们这里研究的主要是教学成本。它是指学校为培养学生所支付的费用,包括教师工资、辅助人员工资、图书资料、仪器设备、教学用建筑、水电费用等。这些成本通常可见于学校的日常预算和开支账目中,它的开支形式是工资、津贴、仪器设备购置费、折旧损耗和维修费用、教学日常办公费用等。
我国幅员辽阔,各地生活水平差异很大,我在这里就选择我所在的县——安乡县的基础教育成本进行分析。我在分析中以初中教育成本为基准,小学和高中只要加一个系数就可以了。
在安乡县一个中学一般就是15个班,每个班50个学生,一个班配置3名任教教师,学校需要按任教教师1:5配置非任教职工。
安乡县初中教育成本核算表
项目
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计算方法
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每年支出
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教职工工资福利
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按照一所学校15个班,一个班配置3名任教教师,学校需要按任教教师1:5配置非任教职工,按当地生活水平每个教师工资福利收入每月1000元,由此可以得出计算方法:
15×3×(1+0.2)×1000×12
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648,000.00元
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教学办公开支
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每个班每年1000元,学校领导和教师人均每年1000元,
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79,800.00元
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购置图书资料费
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可以按每个学生每年300元计算
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225,000.00元
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仪器设备、房屋的维修、折旧费
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象这样一所学校需要教学楼面积1800平方米,教工宿舍和学生宿舍等配套设置2000平方米。每平方米的造价500元,建筑成本就是1,800,000元,加土地和设备1,800,000÷72%=2,500,000元。每年的维修和折旧就是2500000×8%
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200,000.00元
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合计
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1152800.00元
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生均成本
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1537.00元
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从上表中看出一个中部省份的初中生的教育成本在1537元左右。
第二步,确定基础教育成本分担的主体。根据我国的情况,基础教育的成本,主要由以下几方面承担:⒈政府:政府在基本教育的成本分担中有不可推卸的责任,根据2006年政府工作报告,政府分担学杂费。⒉家长:提供学生的生活费,这是家长直接承担成本的方式。⒊社会捐赠:它包括个人或团体的捐助和来自一些热心教育事业的企业集团和公司所设的教育基金。
第三步,教育券金额的确定。实施教育券制度就是将中央、省、市、县四级政府的教育经费的投入化为教育券,据此就可以分为四级政府教育券,每种教育券的金额就根据每级政府的财力和应该承担的比例决定。以安乡县初中生为例,每个学生每年需要1500元左右的成本。目前我国实现了免费的九年义务教育,中央财政可以给每个初中生出1500元教育券,小学生发1200元教育券,以全国小学生1.2亿,初中0.6亿计算,中央财政对义务教育的资金投入就是2340亿元,以后中央政府按着物价指数增加教育券的金额。2340亿元实际上要求中央政府对义务教育要增加1500亿元左右的预算,新增部分预算从哪里来呢?主要要消减中央对地方的各种项目资金,那些项目资金没有效率,特别是一些直接投给企事业和行政单位的项目资金,往往都成为了灰色收入和腐败的根源。
⑵教育券的管理办法。
教育券的管理办法可以分为直接发给学生和根据学校的学生人数发到学校两种管理办法。我支持后一种方法,后一种方法的具体思路如下:学校在招收学生后,再整理学生资料交给教育行政主管部门,同时学生名单还要在学校公示,教育行政主管部门在向上级主管部门申报。各级政府再根据各个地方学校申报并结合人口管理的信息进行审查,再把国家的投资化为教育券直接发放给学校。为什么选择后一种方法呢?主要是为了让国家的教育投资都化为学生的学费,而不是成为其他的费用。
4、学校收费制度
政府放开基础教育的收费管制,让学校根据自身的竞争力和竞争对手的收费情况确定自己的收费标准。让学生根据自己的经济条件和自身条件选择不同层次的学校。放开政府对学校收费的价格管制的理由如下:一是没有能力管,管了也只是使不合理的收费合法化;二是监管需要成本,管制只会导致多一个分赃的部门;三是政府放开收费管制后不会造成学费显著上升,因为学校如果能够获得超额利润就必然会造成更多的资本投资办校,更多人从事教育事业;四是破坏了优质优价的市场规律,导致优质教育资源短缺。
三、共赢分析
1、有利于节约财政资金和资源。政府不需要直接投资建学校,减少教育领域的形象工程,形象工程多是重复建设,从而减少资金浪费。二是提高教师的利用效率,减少人力资源的浪费,可以节约人头经费开支。教育券根据物价指数调整,使得支出具有可控性,避免教育经费的无限膨胀。实施教育券制度后,尽管中央财政在教育方面增加了1500亿元的支出,地方财政在教育方面支出可以减少2000亿元以上。
2、有利于学校公平竞争,资源重组。政府对学校再不会因为与领导关系不同获得不同的投资待遇,他们只能从学校那里获得收入,那时只有性价比高的学校才能获得学生和家长的青睐,才能获得更多的收入,学校才能更好的发展。好学校不缺资金和名气,缺的是扩建的地方,差学校缺的往往不是师资和地方,缺的是名气、管理和资金。在学校有了经营的自主权后,优秀的学校就可以兼并一些有地方、有师资的差学校,利用自己的名气、管理和资金把差学校建成名校,增加优质资源的供应。
3、有利于学校的多样性和学生需求的多样化对接。学校有权自主制定学校发展方针,根据我国法律和学校的需要招聘与解聘教师,学校可以独立行使自己的日常管理权;学校管理机制的形成和运行、学校决策的制定、校本课程的设置与开发、教学组织形式和教学方法的采用、教师的培训、教职员工的管理、学校文化的塑造,都要从该校所具备的条件、从该校特有的文化特点、从学校本身的可持续发展、从学校所在的社区的实际需要等因素出发,突出本校特色,逐渐建立起具有本校浓厚文化特质的现代学校制度体系。教育券发给了学生,学生和家长就可以根据自己的需要选择自己心仪的学校。有的学生可以出高学费选择条件好的学校,有的学生可以出低学费选择条件差的学校,有的学生有天赋,可以选择能够开发他们天赋的特色学校。有了严格的教师任职资格和职称评定制度,在实际中好学校和差学校没有大家想象的那样大的差距。
4、有利于教师的公平竞争。教师资格需要考试,职称需要的是硬指标,不需要找关系。教师的工资的高低由学校决定,学校又根据其对学生的吸引力决定,其对学生的吸引力又由其教学水平、人格魅力、敬业精神确定。这样教师的社会地位和经济地位就由自己对教学的努力得来,而不是依靠一些教学之外的关系。