郑风田：如何看待“无地农民工”新群体？
2009年10月19日 “经济参考报”以“内地无地农民工成城市新群体，面临困境或成为不稳定因素”为题对一个新的群体“无地农民工”进行了专门报道。其实“无地农民工”这个概念很容易误导人，他们不是真的没有地，这个群体也没有动摇过去土地是农民社会保障的根基，因为他们的父母都有地，与一般的失地农民差别很大。这个群体的出现未来最大的不稳定应该在农村，的确应该引起决策层的重视。国家农村土地的大政方针如何与农村小社区的“均分地”矛盾相协调未来会演变得愈来愈尖锐。
为什么会产生“无地农民工”新群体？这是国家对农村土地慢慢固化的一个必然结果。未来10多年以后，所有外打工的年轻人基本上都应该是“无地农民工”了。“无地农民工”其实并不等于他们真的没有地，因为他们的父母有地，他们有继承权，实际上还是有地的，不过是随意农村土地的永久承包政策之后，他们出生就不再继续再如过去可以分得一份地。这样做如同城市一样，在城市里一直是这个政策，并不是说你一出生就应该分给你一套房子，城市居民的房子只能通过自己辛苦工作来购买。我国不少农村地区长期以来一直遵循“社区均分土地”的传统，而去年我国在十七届三中全会上已正式规定给予农民土地永久承包权。未来农村按这个政策，新出生的孩子都不再可以重新得到一份新土地。
这个农村土地新政策，在实际执行过程中会面临农村多子女家庭以及基层政府的“软抵制”，也就是说，虽然国家规定农村土地农民永久承包使用，但许多农村地区其实还是在私下执行过几年就根据村庄人多增减情况重新调整土地的“土政策”。而未来随着村庄居民了解熟悉国家农村土地政策的增强，那些想重新调整土地与不愿意调整土地的就可能形成尖锐的矛盾，这也可能成为未来农村冲突的爆发点。
“无地农民工”的双刃剑
无地农民工并不是真正没有地，因为我国实行“增人不增地，减人不减地”已经数年了，从原来农村频繁调整土地，到去年正式实行农民永久承包土地新政策，某种程度上给了农民土地永久的使用权，也大大限制了基层政府随意调整、占用农民土地的可能性。所以这项土地制度的变化，基层政府是最不满意的，那些超生户或者生儿子比较多的家庭也很不满意。因为假定原来一队夫妻有两个儿子，共承包10亩地，人均2.5亩地，等这两个儿子长大成人，并取了媳妇，每人生了二个孩子之后，这个大家庭就变成10口人，人均耕地就变成1亩地了。同样的道理，原来一对夫妻如果有两个女儿，也承包10亩地，人均2.5亩，等这两个女儿长大成人后，嫁出去后，家里只留下老两口，这样他们二人就变成人均5亩地了。如果上述两对老夫妻是一个村里居民，生女儿的家庭老人占有这么多土地，必然会遭到强势一方，也就是儿子多的夫妻及其子女的强势“分地”要求。
实际上我国目前农村不少地方并没有认真执行土地承包15年不变，30年不变，永远不变的土地政策。原因很简单，儿子多的家庭在农村一直很强势，强势的家庭人多势众，一般他们会按“老办法”要求调整承包土地，以达到人均耕地的要求。少子女的家庭一般处于弱势地位，抗不着压力，就后也只好默认重新调整。今年夏天在农村不少地区走访调查发现，农村土地承包调整情况其实很普遍。也就是说，国家规定的农民永久承包土地的政策在不少农村地区其实并没有被完全执行。如果真的强制执行了，矛盾会更加突出。
所以上述问题，折射出目前人均土地极有限的我国农村土地困境，一方面，国家为了保护农民的利益，防止基层政府随意乱占农民的耕地，也为了农民能够长远投资，慢慢把农民的土地承包权固化，给予农民永久承包权；另外一方面，我国农村土地资源又极为短缺，农村部分家庭由于各种原因，包括孩子考上大学、女儿比较多的家庭，人均土地如果高于村庄平均土地，又会面临“土法”的惩罚，也就是按乡规被强制重新进行土地调整。尤其是目前粮食主产区每亩土地还能拿到上百元的国家财政补贴，村庄居民争夺土地将会是未来农村冲突的一个主要来源点。
（评论者郑风田为中国人民大学教授）
内地无地农民工成城市新群体面临困境或成为不稳定因素
“没有了土地，我还算得上是一个真正的农民么？”22岁的新生代农民工魏雪侠以一种开玩笑的口气向记者质疑。她现在上海打工，虽然近期还没有回家的打算，但她仍渴望自己的名下也拥有一份土地，就像村里的大多数农民一样。
记者在安徽、江苏等地采访中了解到，新生代农民工中已经出现一个特殊群体：“无地农民工”。如果这个群体在城市找不到工作，无论滞留城市还是回到农村，都可能面临缺乏基本生活保障的困境，成为影响社会稳定的隐患。基层官员建议，应对“无地农民工”现象未雨绸缪，提前谋划对策。
新生代农民工出现新群体：无地农民工
22岁的农民工魏雪侠现在上海市一家鞋厂打工。虽然她的户籍仍在安徽界首市田营镇魏窑村，但在老家却没有土地。村里20世纪90年代初最后一次土地调整时，她家因计划外生育人口且未缴足计划生育罚款，她没能分到土地。很多像魏雪侠一样的新生代农民工都面临着这样的尴尬：作为农民，她没有土地作为基本的生产资料；而作为工人，她被鞋厂永久接纳的可能性也很小。
对此，安徽省阜阳市市长孙云飞提出了“无地农民工”的概念。他分析说，“无地农民工”的存在主要有两个原因。一部分无地农民是计划外超生人口，他们受计划生育政策影响未能分到集体土地，还有一部分是农村土地30年不动政策实施后的新生儿。“无地农民”长大成人外出务工，就成了“无地农民工”。“无地农民工”的年龄层次基本都是新生代农民工的年龄范围。随着时间推移，这一群体的人数会越来越多。
目前，“无地农民工”数量已经具有一定规模。阜阳市政府劳动部门已经关注到无地农民工现象。据阜阳市劳动和社会保障局局长汝天彬粗略估计，阜阳市228万外出农民工中有“无地农民工”60万人，估计今后每年有10万没有土地的新增劳动力进入社会。
以安徽界首市魏窑行政村魏窑自然村为例，该自然村目前共有2200多人，上世纪90年初，魏窑自然村对土地进行了最后一次分配；当时有50、60名计划外出生人口没有依法缴纳计划外生育社会抚养费(即计生罚款)，没有分到土地；1990年8月以后出生的人口，也不能分到土地。这些人现在已经成为劳动力外出务工。村干部魏天和粗略估算，截止到2008年底，魏窑自然村无地农民累计人数在400人以上。
边缘中的边缘：“无地农民工”不等同于失地农民
“无地农民”和失地农民不同。失地农民是在城市化进程中出现的，其丧失土地过程是显性的，失地农民不仅有一大笔土地补偿款，还会被政府纳入城镇职工保障体系，在就业、养老、医疗等方面得到行政力量的照顾。但“无地农民”一直处于隐性状态，游离于政府的目光之外，还无法享受到政府的额外关照和重视。
农村耕地资源日渐紧张已经成为一个无法回避、日益逼近的难题，“无地农民工”是由此产生的一个典型群体。汝天彬认为，由“无地农民工”群体的出现可以看出，农村中土地资源不均衡的现象越来越严重。在农村，有的家庭女儿多，女儿出嫁后，剩下两个老人种着10多亩地；有的家庭儿子多，常常10多个人口，土地还不到5亩。对于一些人均耕地连0.2亩都达不到的家庭，土地已经逐渐丧失了基本社会保障的功能。务农收入不再是他们日常收入的主要来源。
“无地农民工”的出现凸显出土地资源不均衡趋势现象。魏春影说，在他们村，有的家庭孩子已经考上大学，在外地工作了5、6年，脱离了农村户口，但这些人一边领着工资，各种社会保障齐全，名下还有一份土地。这对魏雪侠这样的无地农民工而言，显然是非常不公平的。
“无地农民工”的未来走向值得关注和研究。安徽省社科院研究员王开玉分析，“无地农民工”群体分化为三类：第一类能在城市定居并成为市民，有着医疗、养老等保险。在当前户籍、社保、教育等现有制度不发生改变的情况下，能在城市拥有稳定工作、收入和固定住所并定居城市的，只有极少数人能成为第一类；第二类人在城市工作多年，随着青春消逝，其就业选择范围越来越窄，甚至面临失业，但由于长期在城市生活工作，不愿回农村，仍选择留在城市，成为城市中的赤贫者；第三类将返回农村，耕种父母或亲属的土地，或者租种他人土地，以此为生。后两类人将可能是“无地农民工”群体的主要去向。在社会经济平稳的条件下，当他们丧失劳动力时，不管他们滞留城市还是返回农村，他们的未来生活保障和养老问题都会面临难题；如果遭遇社会经济环境突变，这些无地农民工找不到工作，同时他们在农村没有土地等生产资料来保障基本生活，他们就有可能成为影响社会稳定的消极因素。
谈及未来的打算，魏雪侠说：“最近还没有回家的打算，还要再打几年工，但我终究还是要回到农村的。我现在在工厂上班，每月都能拿到工资，没有想过以后回到农村没有土地如何生活生存，等到时候再说吧。”
“无地农民工”：可能成为不稳定因素
基层乡村干部分析认为，土地资源不均衡分配目前还不会影响到农村社会稳定。当前，几乎所有的年轻人一毕业就会选择外出打工，不选择留在家中种地。没有土地的年轻农民的父母都是有土地的，从农村习俗来看，这些土地不仅是其父母的基本保障，也是他们自己的最基本的生活来源保障。所以土地资源不均衡目前尚不足以成为一个显性问题。但以后如果土地分配不均趋势加剧，则无论是回到农村的“无地农民”，还是留在城市的“无地农民工”，都可能成为不稳定因素。
一些基层干部和专家认为，从未雨绸缪的角度来看“无地农民工”问题，主要应从三个方面来着手。一是国家有关部门应对这一群体进行完整系统的统计调查，对这一群体在地区分布、大致人数等方面有宏观的数据掌握，以便对其有宏观的把握，了解这一人群的动态，从而能有的放矢，进行合理的统筹和管理，这个工作应该说是应对这一问题的根本工作。
第二是对于农村土地资源分配不平衡的现状进行适当的调节和改革。在不违反大前提、不引发新矛盾的前提下，允许部分这类矛盾相对尖锐的地区进行试点改革，探索解决农村土地资源分配不平衡的方法。
第三是继续加快城市化速度和水平，把一些有能力又有意愿留在城市的农民工转化为市民。在这方面，破除农民工进城务工、定居的户籍、教育、社保等政策壁垒都是需要解决的问题，同样可以在有条件的地方进行尝试性的改革和调整。在城市化过程中，继续加大中小城镇的发展非常重要，在越来越多的大城市不堪重负的情况下，大量移民迁入中小城市将带来各种资源，并促使劳动生产率进一步提高，经济效益提高、产业和服务多元化、收入和消费升级加快、就业机会更多，单一功能城市逐渐变成多功能城市，小城市逐渐成长为大都市。江苏等长三角等地的“新市民”运动可以说是农民市民化的成功尝试。