如何破解大黄河柳树水利枢纽移民安置难题
在宁夏区党委、政府的积极争取和国家有关部委的高度重视下，倍受我区人民关注的大柳树水利枢纽工程立项又进入了新一轮关键时期。目前，开工建设该工程的经济技术可行已得到了充分认可，即围绕一级、二级及四级开发方案的争议已有定论。但该项目能否顺利立项，还取决于移民安置、利益分配这两大问题能否妥善解决，这是国家有关部门非常明确的表态。所以，宁夏不能懈怠或坐等国家的行政决策，而是要进一步乘势拿出较为成熟的移民安置方案，以争取更大的主动。就如何破解大柳树水利枢纽工程争取立项中的移民安置难题提出以下看法与建议，供有关方面参考。
一、大柳树水利枢纽工程移民安置问题的复杂性
1.移民维权意识的不断增强，使移民安置的协商难度加大。
跨区域大型水利枢纽工程的移民搬迁理应得到当地政府和人民的支持与配合，考虑到大柳树水利枢纽的特殊性，如何得到甘肃省项目涉及区人民的支持至关重要。特别是随着移民维权意识的不断增强和人权运动的开展，人权观念逐渐深入人心，移民越来越注重对其所具有的知情权、参与权、申诉权、监督权等的行使和保护。应该肯定，移民维权意识的深入普及是社会民主进步的良好表现，但从另一角度来讲，在甘宁两省区围绕大柳树工程立项所积累的矛盾长期不能得到解决的情况下，移民维权意识会给跨区域的大柳树水利枢纽工程移民带来很大的挑战。在这样的情况下，若无当地政府的积极支持与配合，移民安置必然是个大问题。
2.移民内安安置难度大，外迁安置也有不少问题。
据2007年4月天津水利水电勘测设计研究院对大柳树水库淹没实物指标的重新核实，若正常高程蓄水位选定为
3.淹没区的城镇相对较为富裕，即期利益损失不容低估。
大柳树水利枢纽工程淹没耕地和人口的96%集中在甘肃省境内，其中：受大柳树水利枢纽工程影响最大的靖远县是甘肃省内所剩无几的沿黄最富庶川地之一，是甘肃省最大的优质稻米生产区，被喻为“塞上小江南”。该县的设施农业建设在西北地区具有重要影响，是兰州、白银市果蔬基地，农民每户都有菜棚和林木，享有“陇原菜乡”的誉称，而且该县还是甘肃省重要的羔羊肉产地和集散中心。另外,大柳树高坝的库尾还有可能造成上游的靖远县沿黄川地泥沙淤积和土壤盐碱化；受大柳树水利枢纽工程影响的景泰县五佛镇具有腾格里沙漠边缘少有的盆地湿润小气候特征，是景泰县唯一的万亩引黄自流灌区，也是景泰县出产瓜果蔬菜的主要乡镇和主要旅游区之一。五佛镇的特色高效农业发展水平较高，是“中国沿海与中西部（黄河流域）特供优质产品及特供地”的三个地区之一。大柳树高坝还将淹没景泰龙湾黄河石林国家地质公园的一部分。对生活在这些地区的移民来说，若迁移后远离城郊从事他们陌生的、劳动强度更高但经济收益较低的粮食生产或其它经营，必然会带来心理的不适感和抵触感，将直接影响到他们能否“搬得出”和“稳得住”。所以，常规的移民安置政策将很难被大柳树水利项目淹没区所在地的政府和群众所接受。
4.决策部门的态度非同寻常，解决移民问题已成先决条件。
国内已建大型水利枢纽工程在先期的立项可行性论证中，大多都是把项目本身的技术经济可行性放在第一位，但在长期的争论中，移民安置问题已成为决定大柳树水利枢纽工程立项与否的重要先决条件之一。2007年下半年，水利部在关于黄河大柳树水利枢纽工程建设的有关问题答复中就明确表示：“从黄河，尤其是宁蒙河段防凌（防洪）、减淤和全河水沙调控、改善水沙关系不协调的角度出发，建设黑山峡河段高坝大库具有紧迫性。但黄河上游地区已建工程的移民安置人数多，目前还有不少问题。黑山峡河段高坝大库方案需要安置的移民人数较多，提供移民安置的环境容量有限，生态环境比较脆弱，两省区利益尚需进一步协调。因此，工程建设时机必须慎重决策。”可见，在争取大柳树水利枢纽的立项中，移民问题已不能单纯寄希望于依靠国家的行政手段来解决，还需遵循市场经济规律拿出一个具有前瞻性的可行性方案来。
二、大柳树水利枢纽工程拟定移民搬迁方案及其缺憾
1.水利枢纽预期淹没实物指标
据2007年4月，天津水利水电勘测设计研究院对大柳树水库淹没实物指标的重新核实，若正常高程蓄水位选定为
据对淹没范围分析，淹没区尾部现状都筑有河堤保护川地，水库回水水位再加上风浪影响并没有超过大多数堤防的堤顶高程。为了减少淹没损失，可考虑对库尾断面C35-C38号间的现有堤防工程进行整治，加强防护，同时，在防护区内增设截水和排水措施，以防止浸没。采取防护工程措施后，可减少淹没人口1.48万人，减少淹没耕地1.14万亩。
水库淹没的主要专项设施有：甘肃省景泰县景泰镇电灌一、二期等电灌站五处，还有银净化厂、五佛食品厂、安宁渡水文站等。
此外，位于五佛川境内的景泰县五佛镇政府需要搬迁。
2.移民安置方案的初步设想
甘肃境内移民占总体移民的96.3%，所以现有安置方案主要考虑了甘肃省的移民安置。
方案一：甘肃境内安置，景泰电灌区的旱平川灌区是具有一定安置条件的地区；
方案二：宁夏境内安置，宁夏的黄河治理区、西夏渠灌区、“1236”灌区等地都具备一定的安置条件；
方案三：根据各省(区)安置区的安置容量，在甘肃境内安置一部分，外迁到宁夏一部分。
3.拟设移民安置方案的缺憾
由于受各种条件的限制，已有拟定移民安置方案只对甘肃省内移民的安置去向进行了初步设想，还没有考虑如何安排库区后期扶持基金。拟设库尾防护方案将使防护区内耕地的生产条件有所改变，但移民方案尚没有考虑如何给予相应的后期扶持。从总体上来看，移民安置方案的设置没有处理好以下问题：
（1）没有处理好移民安置与持续发展的问题。社会发展的高度信息化，使移民对国内已有以项目为载体的移民安置效果多有掌握，仅此来看，现有大柳树移民安置设计方案的感召力明显不足。一个需要正视的事实是，相对处于弱势地位的移民在搬迁前的生存状态是一种均衡，而异地搬迁后这种平衡将被打破，使得他们失去原有相对低成本的生活方式和相对低成本的发展方式。因此，在大柳树项目移民安置方案的设计与实施中，必须充分考虑给予移民以合理、合情的优惠政策和生存发展保障条件，以避免使一些原本较为富裕的居民移民后陷入贫困。也就是说，移民方案设计中后续扶持政策必须要有建设性，对移民要有较大的诱惑力，对项目淹没区的群众必须是一次重大的发展机遇，而不是一次动荡，至少不能使移民产生较大的低触情绪。如果仅从这个层面上看，现有移民搬迁方案设计内容的保证程度明显不足。
（2）没有处理好区域发展与移民安置的问题。如前所述，受大柳树水利枢纽工程影响最大的靖远县川道和景泰县五佛镇都是两县最富庶的地区之一，移民搬迁不仅需要解决移民自身的问题，而且移民搬迁对两县的区域经济发展必然造成冲击，故也必须提前制定解决预案。因为，移民搬迁后，原属地的人流、物流、信息流必然会弱化，如果缺乏新的经济增长点，很有可能会出现产业空心化现象，致使当地的经济发展动力减弱。这一问题如果得不到有效解决，移民所属地的政府不但不会积极配合，还会对项目的立项产生排斥态度。几十年来，围绕大柳树水利枢纽工程的立项之所以争执不断，与忽略了对此问题的考虑有很大关系。
（3）没有处理好移民真实成本与现行移民成本的计算问题。拟定方案中移民计算成本与移民真实成本存在背离，移民安置的隐性投入没有被计算到移民成本中，如移民个人的投工投劳等。对移民的补偿计算只注重原标准的实物量，而对原功能恢复的重置投入未能予以考虑。事实上，移民一旦搬迁后，除了要具有基本的居住设施外，原有的许多功能性设施都需要新置。加之，部分移民成本和风险将转嫁到地方政府和移民身上，地方政府特别是地方乡村一级政府为安置移民所付出的成本没有明确的承担主体。付出与回报明显不对等的问题如何解决，在拟定移民方案中没有充分的涉及，这很不利于移民方案争取广泛的支持。
（4）没有处理好项目投资市场化体制与移民实施政府行为之间的关系问题。近年来，国内水利水电开发投资项目已进入市场化或准市场化体制运作阶段。工程自身的成本经过多年建设实践，已经有一整套较为成熟严密的预算规范，若通过市场的招投标竞争，大多水利水电项目可能还有节余。而水利水电工程移民安置项目的实施大多是按照计划经济中的政府行为进行操作，两种不同体制的冲突，给水利水电工程移民安置带来了一系列的矛盾和冲突。在国内现有库区有这样的评论：“水电工程功在国家，利在企业，苦在移民，难在政府”，这就形象地描绘了水利水电开发中的利益分配矛盾。大柳树水利枢纽项目的特殊性，决定了拟设移民安置方案必须明确提出该如何处理好必将面对的这些矛盾，否则，进一步的争执还会产生。
三、大柳树水利枢纽项目移民安置方案优化策略建议
破解大柳树项目移民安置难题，需要进行精心策划，需要将移民安置难事办成惠民好事和区域经济发展益事。按照国家移民条例，对移民应承诺两个不低于：不低于原来生活水平；不低于搬入地居民最低生活水平。大柳树项目移民方案的制定应有气魄地提出“两项承诺、三项保证、四项扶持”的移民安置目标。
“两项承诺”是：安置移民生活水平高于原来，高于搬入地居民中等生活水平；“三项保证”是：保证安置移民每户从大柳树项目的收益中以被征土地入股的形式参与分红，保证既定年龄的安置移民都能通过大柳树项目收益建立个人养老保险，保证安置移民无论是城镇移民还是农村移民每户至少有一人就业；“四项扶持”是：就移民自主创业、吸纳移民就业、移民职业培训和子女职业技术教育，制定一系列切实可行的扶持优惠政策。围绕上述移民安置目标的实现，进行以下安置方案优化设计。
1.对建立安置移民按适宜回报率从项目公司分红的利益补偿机制的可能性进行研究。
大柳树项目淹没区的移民所失去的那部分资源使用权的价值客观上将转移到大柳树水利水电工程，构成该工程总价值的一部分。如果从需要安置的移民为大柳树项目贡献出自己有形和无形资产的角度看，移民本身就可理解为项目的投资者之一。2004年国务院颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中明确指出，“县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。”同年国土资源部颁布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对上述问题做出进一步的细化。这表明国家是提倡和鼓励在需要大量征地的建设项目中被征移民以土地作价入股的安置方式。据此，我们可以设想水库移民入股分红的框架：水库移民以工程水库淹没处理投资概算中的安置补偿费、搬迁补偿费作股金，以水库移民管理的集体组织为经济实体，入股项目公司。参股的水库移民经济实体则以优先股的形式，不参与项目公司的经营决策和经营活动，按约定回报率每年从项目公司领取分红，使其生活得以保障。当然，由于大柳树水利工程带有准收益项目的性质，如何合理界定移民入股身份和保障移民的稳定收益，仍需深入探讨。
2.对拿出一部分大柳树项目收益建立安置移民个人养老保险的可能性进行研究。
长期以来，我国农村实行的是以土地为基础的家庭式社会保障，土地是农民赖以生存的基础，是农民最可靠的保障。在市场经济条件下，不从根本上建立起农村特别是失地农民的社会保障体系，就无法从根本上解决征地后农民的安置和长远的生活出路问题。因此，可以考虑利用土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入，政府土地招标、拍卖、挂牌出让收益中，让出一定的比例充实到移民的社会保障基金中去。由政府出台强制性办法，确定比例，与移民安置方案相结合，建立移民社会保障制度。安置移民社会保障资金的筹措可以从两个方面考虑:一是适当提高征地费用在项目建设投资概算中的比例。二是适当提高征地费用在用地成本中比例。可以考虑在控制投资成本的前提下，政府通过控制用地成本、减少征地过程中的税费来增加对移民的补偿。也可以通过制定相应政策，将有关税费反哺安置移民，确保失地农民的利益不受侵害。
3．对建立安置移民转产技能培训和子女职业教育特殊基金的可能性进行研究。
大柳树项目移民安置生产生活环境变化后的子女教育问题是个大问题，因此，要对失地农民制定就业扶助政策，提前开展技能培训，提供就业信息，多途径解决失地农民的安置。要研究从大柳树项目的后续扶持资金中，拿出一定的比例作为教育投入资金。在教育上，特别是职业技术教育上要给予安置移民以特殊补偿。要视情况制定安置移民子女学费减免标准，对于接受义务教育的学龄青少年，除无条件减免其学杂费外，可考虑给予特殊的补助；对于成年人，应制定专门的培训计划，积极筹措资金举办具有特色的各种技能培训班，加快安置移民生产、经营技能的培养与提高。对文化素质较低，且没有资金积累的青壮年移民，支持其从事技术要求不高、成本较低的基础性农业生产等，同时注重保护他们的合法权益。
4．对从库区资源禀赋和产业发展需要出发，发展相关产业的可能性进行研究。
从另一个角度来看，大柳树项目一旦上马对甘肃省也将产生积极的影响，如果能科学合理的策划，将会有效拓宽失地移民的生产生活空间：
（1）靖远县城的城市品位将会明显提升。大柳树项目库区采取加堤保护措施之后，大柳树水库及黄河将与靖远县城进一步“亲密接触”，如果补偿措施和建设规划措施到位，黄河将成为靖远县城无以伦比的“景观水道”，靖远县城将会成为真正的“亲水城市”。这种资源将是得天独厚的，是垄断性的。傍水而居的靖远县城将由此很有可能成为中国西部的明珠型城市，靖远县将非常有可能成为甘肃省中部的一个新的经济增长极，其对就业的拉动将是无法估量的。
（2）既有旅游资源的价值会明显增值。以大柳树水库为连线，将会形成以“山”为架构、以“水”为特色、以“景泰石林地质公园”和“沙坡头旅游区”为支撑的观光旅游带，以及“水乡”休闲旅游带和“水生态”体验旅游带。如果能有目的地改造和增强环水库旅游线的文化性、艺术性和独特性，合理安排和布置旅游服务设施，使之成为亭台掩映，集秀、翠、雅于一体的湖畔风景区，将会大大加速旅游业的持续、快速发展，将会有效促进居民就地就近转移就业。
（3）河滩地整治的条件会明显改善。大柳树项目的上马将会对靖远、景泰两县加速部分河滩地整治创造有利条件。河滩地具有省水、省肥的突出优势。依托河滩地，发展高效农业和特色养殖业不仅具有良好的创业潜力，而且还能产生突出的生态效益、经济效益和社会效益。
（4）环水库生态林业将会得到大力发展。大柳树工程的建设必将带动环水库生态林业的大发展，环水库生态林业将成为大柳树项目实施中一项重要的公益事业和基础产业。环水库生态林业项目的实施必将会吸纳一部分劳动力，将给安置移民转产就业提供机遇。
（5）库区移民转产发展渔业的空间会空前增大。渔业作为传统产业，已在国内很多水库得到了很好的发展。大柳树水库建成后将会形成很好的宜渔条件，库区发展渔业可供选择的点多面广，一次性投入不多，技术容易掌握，每个安置移民家庭搞几个网箱养鱼，经济收入就能有保证。因此，利用大柳树水库发展渔业将成为补充大农业安置移民的有效方式。
（6）库区服务业将会得到有效发展。大柳树项目的上马对周边地区经济发展将产生很大的拉动作用，将会促进靖运县、景泰县、中卫市及沿库地区运输业、建筑业、服务业的大力发展，将给安置移民的就业提供良好机会。
5.对移民安置中发展转型产业给予特殊扶持政策的可能性进行研究。
（1）鼓励移民自主创业的优惠政策。
借鉴三峡大坝移民安置的作法，从发电收入中抽取一定比例的资金用于支持劳动密集型项目，支持方式包括直接投资和贴息等方式。重点用于：
——对城镇移民从事除国家限制行业外的个体经营的，按一定的限额依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税，并免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费。
——对城镇移民从事个体经营自筹资金不足的，制定标准提供小额担保贷款和贷款贴息。
——对城镇移民灵活就业后，申报就业并参加社会保险的，给予一定数额的养老保险补贴和医疗保险补贴。
（2）鼓励用人单位吸纳移民就业的优惠政策。
——在税收减免方面：对各类企业除国家限制的行业外新增加的岗位中，当年新招用移民，与其签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，按实际招用人数，在相应期限内给予营业税、城市维护建设税、教育附加和企业所得税的地方所得部分先征后返的优惠。
——在社会保险补贴方面：对各类用人单位招用移民，与其签订一年以上期限劳务合同并缴纳社会保险费的，按实际招用人数，在相应期限内给予社会保险费补贴。社会保险补贴标准按单位应为所招移民缴纳养老、医疗和失业保险费计算，个人应缴纳的养老、医疗和失业保险费由本人负担。
——在岗位补贴方面：对各类用人单位招用移民，与其签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，给予与劳动合同期限相应的岗位补贴。
为了促进安置移民创业与就业，全面提升移民的职业技能，要制定包括职业培训补贴、创业培训补贴、职业技能鉴定补贴等在内的一系列政策措施，鼓励安置移民参加职业培训，促进安置移民实现技能就业。
（4）支持安置移民子女职业教育的补贴政策。
对取得初中学历以上的安置移民子女，实行“学费全额资助、生活费包干补助”的扶持政策，资助其接受中高等职业教育，实现“两证一转”，即在学生自愿的情况下进校就转为非农户口，并通过教育培训，获得中高等职业教育毕业证和职业技能鉴定证。引导和鼓励定点培训机构扩大订单式培训规模，以“校企结合”、“校镇结合”、“校校结合”等多种形式，对安置移民子女进行职业技术教育。