近几年，伴随着城市竞争加剧和城市政府职能转变，城市经营成为多学科竞相参与研究的领域，尤其以城市规划学、经济学的研究为最。针对城市经营的概念、内涵、如何经营等问题展开了激烈的讨论，进行了积极的探索。本文从“什么是城市经营”、“为什么要经营”、“由谁来经营”、“经营什么”、“如何经营”、“经营应注意的问题”等几个主题展开，对国内城市经营研究进行阶段性总结，并提出一些肤浅的认识。
一 什么是城市经营
城市经营的提法主要存在两种说法，即“城市经营”和“经营城市”。张炜、任致远等人认为，“城市经营”与“经营城市”并无内涵上的区分，“城市经营”侧重概念，表达一种思想，而“经营城市”侧重行为，是处理事物的方式，当把城市的经营管理活动作为一种概念、理念和理论来表达时，用“城市经营”比较确切。目前，关于城市经营的概念表述较多，如按经营对象划分，大致可以归结为如下三类。
1．从经营资产的角度来定义
马泽、李祖革等人认为，经营城市是围绕城市的发展，将城市中可经营的资源，如土地、基础设施、生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及附属其上的名称、形象、知名度和城市特色等无形资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的无形资产最大限度地盘活存量、引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，实现城市资源配置的最优化和效益的最大化。
2．从经营资本的角度来定义
张炜、刘维新、余池明等人提出，城市经营是运用市场经济的手段，对城市自然生成资本(如土地)与人力作用资本(如路、桥)及其相关延伸资本(如路、桥冠名权)等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条“以城建城、以城兴城”的城市建设的市场化之路，在改善和发展城市基础设施和环境建设的同时，提高城市自身的价值。
3．从经营公共物品或公共资源的角度来定义
周诚君、张京祥、俞滨洋等人提出，城市经营是政府根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对以公共资源为主体的各种可资经营资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化和最优化，从而实现生产建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及城市的可持续发展。
“城市经营”概念的前两种表述，更多地着眼于城市建设资金的筹措，以城市资源资本化为着眼点，以社会公共产品实行企业化管理和投资主体多元化为手段，实现城市资产的自我滚动、自我积累、自我增值。两者概念具有内在的一致性，资本经营是在资产经营基础上发展起来的高级经营方式，利用资本经营，可以有效盘活存量资产，通过对资产存量的调整，提高社会存量资产的使用效率，优化资本配置。没有从资产到资本的转换，经营城市就无法实现。经营城市的实质是实现城市资源资产资本化的过程。上述两种城市经营的概念属于传统的城市经营的理念，将筹措城市建设资金作为城市经营的最终目的，是“资金导向”的城市经营。在第三种概念的表述中，“公共物品”实质是城市资产的重要组成部分，在经营的内容上与前两者无太大的差异，但其强调以城市功能的提升、提高城市竞争力和城市可持续发展作为城市经营的落脚点，将城市经营的重点放在城市战略资源上，侧重于“功能导向”的城市经营。
二 城市经营的缘由
关于城市经营产生的背景和缘由，国内学者亦展开了积极的讨论，概括起来主要有以下几种观点。
1.城市建设资金的长期短缺是城市经营最直接的动力
城市经营理念不是自古有之的思想，而是改革开放和市场经济体制下的产物。计划经济时代城市建设的资金主要来源于政府的财政无偿拨款，财政出多少钱，城市建设办多少事。改革开放以来，面对大量的城市建设，仅靠财政搞城市建设越来越捉襟见肘，城市建设的传统路子也越来越举步为艰。城市建设资金的长期短缺，造成城市基础设施长期供给不足。在资金成为城市发展最大制约的背景下，城市经营应运而生。为摆脱传统城市建设的困境，建立多元化的投融资渠道，筹集城市建设资金，以解决城市基础设施等公共物品长期被动滞后的局面，自然成为城市经营最初、最直接的目的所在。城市经营理念的出现，改变了原先政府对市政设施只建设、不经营，只投入、不收益的状况。
2.全球化和城市竞争加剧是城市经营的外在压力
随着城市政府职能角色的转化，城市政府由幕后的城市管理者、服务者走向市场竞争的前台。赵燕菁认为，政府不是单一的，生产要素和资源的自由流动和城市顾客(外商、旅游者等)“用脚·投票”迫使政府像企业一样改进效率，中国的城市已由过去的“亚当·斯密的世界”进入到“蒂伯特的世界”，由过去的缺少竞争进入到“战国纷争”的新格局。分权制后，地方政府之间的权力边界和固有的行政区边界相互强化，地方政府可以自由地在这个边界内经营，进而形成了“行政区经济”，使得中国城市更像一个自由贸易体制下的具有固定汇率的“微型国家”。在利益意识、竞争意识和政绩意识的多重驱动下，城市政府“经济人”的角色得到进一步强化。郑连虎认为，随着城市利益主体地位的逐渐形成，“城市经营”成为城市政府的必然选择。张京祥在深入研究城市竞争力和城市经营的关系后，提出“城市竞争力的提高是一个复杂的资源要素转化、增值过程，这个过程就可以理解为城市竞争力是目的，城市经营是途径、过程”。饶会林、王红也认为，城市经营的目的在于提高城市竞争力。在经济全球化背景下，面对越来越激烈的国内外城市竞争，如何吸引更多城市顾客、如何提高城市竞争力成为城市政府关注的焦点，以提高城市竞争力作为最终落脚点的“城市经营”越来越受到城市政府的重视。
3．中央政府的权力下放为城市经营提供了可能
中国体制改革的过程很大程度上体现为中央与地方、地方的各级政府之间权力重新分配和不断调整的过程，改革的主线是决策权的中心不断下移和税制改革对地方利益主体的确认。决策权下放使地方政府拥有更多管理地方事务的权力，税制改革则为地方政府谋求经营收入提供制度上的合法保障。决策权下移和税制改革形成了计划外资本循环和地方主义，同时出现了复杂的中央与地方的博弈关系。当地方政府对其可控资源的收益有稳定的预期，便有可能形成所谓的“企业式经营政府”。为了适应新的制度环境需求，城市政府的职能、角色也随之发生了一系列转变，在政府退出直接参与经济产出的经营性领域后，提供“公共物品”成为其主要职能。经营城市意味着城市政府正在由传统的“福利型”角色向“企业型”角色转变；由消极的公共财产“守夜人”的资产管理者向负有国有资产和公共资源升值的资本运作者转变。
三 由谁来经营
“由谁来经营”在学术界基本达到了一致，即倡导城市政府应在经营中起主体或主导作用。我国现阶段的体制背景决定了政府控制的公共资源不能完全交给市场来运作，同时，我国城市化进程背景的复杂性，也决定了城市发展不能完全依赖于市场。徐巨洲认为：“‘城市经营’的本质是对公共物品和公共服务的管理”、“城市经营不是单一的个体行为或群体行为，也不是纯粹的经济行为和政治行为，它有着广泛的外部性、社会性”，经营城市是由政府主导的行为。徐效坡认为，经营城市根本上是政府代表公众利益而行使的政府行为。周诚君等人基于市场缺陷为政府主导城市经营提出四条理由，具体如下：第一，市场存在外部效应。私人在获取收益时花费的成本和社会所获得的收益和成本往往是不一致的。这导致了像污染、交通拥挤等一系列典型的城市不经济现象。第二，由于公共产品具有消费的非竞争性和非排他性，因而市场并不会主动提供社会所需要的公共产品。私人部门无法通过公共产品的供给获得收益，因而，服务城市功能的一些公共设施，如绿地、桥梁、图书馆等就只能由政府来提供。第三，市场竞争的非对称性，必须由政府维持某些行业竞争的有效性。比如将城市公交运营权拍卖，在获得经济效益提高的同时也使服务水平大为提高，给老百姓带来了极大的实惠。第四，由于财富市场分配的不公平，必须由政府实施必要的干预来保证社会的基本公平。
城市政府虽然在城市经营中处于主导地位，但并不能把政府看作唯一的经营主体。徐惠容认为，“经营城市是政府主导、企业参与、市民关心”的事情；经营城市应是遵循、运用市场规律下的城市政府行为。张炜等人认为，真正意义上的城市经营，应该是政府适应市场经济条件，从过去垄断而又无力做到或者不该做的一些投资和经营领域中退出来，交由市场去配置、去完成，城市经营既有政府行为，也有市场行为。张京祥认为，城市经营的本质就是天然具有市场行为和政府行为的两面性。目前，经营城市既有政府行为，又有市场行为的观点已为多数学者所接受。
四 经营什么
“城市经营”的经营内容究竟是什么，由于问题的本身触及到转型期政府职能的转变，因而，成为当前政府、学者、社会关注的焦点。在这个问题上，国内学者尚存在较大的分歧。在此，我们按经营内容和侧重点不同，将主要观点归纳如下。
1.按经营的内容不同来划分
(1)经营城市资产，包括有形资产和无形资产
张炜、任致远、陈岩松、孙菊生等人将可资经营的城市资产划分为有形资产和无形资产，有形资产包括城市土地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等；无形资产包括开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益。居此观点者较多。
(2)仅经营城市有形资产
徐巨洲认为，城市的无形资产(城市形象、城市品牌等)只能在社会效益中才能反映出来，是经济理论上社会价值观的一种表现，现阶段无形资产还不具备经营的前提条件，因此，经营着眼点在于经营城市的有形资产。
(3)城市形象、城市品牌等无形资产也是城市经营的重要领域
饶会林认为，城市经营重在城市形象、城市环境、城市文化等无形资产的创造；徐惠容认为，城市经营不仅要重视直接收益的经营项目，更要把城市作为一个“品牌”来经营，改善城市环境，突出城市特色和文化品位。随着对城市经营认识的加深，这一观点越来越被人们所接受。
2．按经营侧重点的不同划分
第一种观点强调以城市土地为核心的城市有形资产的城市经营。如袁世珠认为，经营城市首先是经营好城市土地。第二种观点更为注重以城市特色、城市形象和城市品牌为核心的城市经营。如俞滨洋认为，打造城市品牌是搞好城市经营的灵魂；刘博敏认为，城市品牌是城市经营的目标，城市特色是城市品牌的灵魂。关于城市经营重点的差异反映出了城市经营目的的差异。前者更多强调“资金导向”的城市经营，后者则倡导“功能导向”的城市经营。
城市经营的内容之争实质上陷入了经济学中的一个长期悬而未决的难题，即作为经济活动的两个主要调节者——市场与政府之间权限如何进行分割的问题。对该问题的争论从经济学诞生之日起就已开始。直到目前，新古典学派和新凯恩斯学派在此问题上仍就进行着激烈的辩论。目前的主流观点认为，在现实的经济活动中，政府和市场调节均存在一定的缺陷，要准确把握政府干预经济的尺度是一件难事，难就难在它不是纯粹地在市场与政府之间作出选择，而是在这两者的不同组合的选择上以及资源配置的各种方式的不同程度上进行选择。因而，如何权衡二者的职能分工和强度，便成为一个十分棘手的难题。
徐巨洲认为，对一个城市来说，市场经济的成熟程度是推进“城市经营”活动的基础，有什么样的市场经济，就会有什么样的“城市经营方式”，应该把“城市经营”看作一个动态过程，在运动中逐步完善。仇保兴也强调，城市经营实际上是系于经济转型的一种政府行为的变革，所采用的模式往往是与政府自身职能转变和市场经济的成熟程度密切关联的。Porter认为“旧的关于自由和干预政策的区分是陈腐的。政府，首先和最重要的，是必须努力创造一个支撑提高生产力的环境。”我国的改革开放无前车之鉴，且是一个不断深化的过程。城市经营内容之争尚无一致的结论存在其必然性。“城市经营什么”与其说是理论的问题，不如说是一个实践的问题，对处于转型时期的中国而言，需要不断地在实践中进行总结。
五 如何经营
由于在“经营什么”的问题上出现较大的分歧，因而，关于在“如何经营”的问题上也很难达成一致。“对城市政府所掌握的有形资产和无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益进行市场运作”成为“如何经营”最一般的表述。当前，城市经营的具体做法很多，主要有财政投入、政策性收费和集资、银行贷款和负债经营、土地使用权的拍卖出让、城市建设项目经营特许权的经营、BOT和ABS融资等等。陈岩松，王巍较全面地总结了国内城市经营的一些具体做法。
作者：王勇 李广斌 钱新强