世界银行研究报告建议中国需重新平衡财政体制

    中国政府间财政关系体制的根本问题是它的不平衡。1994年分税制改革集中了收入，但没有改革支出责任的分配，这就形成了巨大的纵向财力差距。在随后的十年间，中央以下级支出仍然占总支出的70％以上，而中央政府继续调整收入分配以提高中央在总收入中的份额，包括重新分配所得税，将其由地方税变为共享税。结果，自上世纪90年代末以来，纵向财力差距持续增大。面对这种现状，不久前由世界银行牵头、与中国有关部门合作、历经18个月调研而形成的报告提出建议，通过重新划分支出责任、提高生产力水平、为地方政府提供新的独立的收入来源、重新构建政府间转移支付制度和建立负责任的借款制度框架等措施，重新平衡中国的财政体制。

　　综合改革政府间财政体制

    报告认为，中国与大多数西方国家不同，政府间财政关系不能与中央政府的税收政策和税收征管分开考虑，中国财政政策的这三条腿不可避免地联系在一起。因此，需要综合考察政府间财政体制。一个全面的政府间改革方案应对其所有要素的重新考察，包括支出责任划分、省与地方的收入动员权、转移支付制度、借款权以及完善监控财政结果的各项制度。此外也需要重新考虑该体制的目标以及应该如何权衡各个目标，如均等化、收入筹集、问责制、纵向平衡、更好的地方财政规划等。

    同时还必须进行根本性的变革，以确保省以下级政府的长期稳定和有效提供服务。特别是行政和公共管理改革对改善整体财政形势已变得至关重要，对政府间财政关系和公共服务的提供则尤为重要。公共雇员制度的僵化和冗员问题，已成为完善公共支出管理方面的中心问题。

　　明确支出责任和自主权

    报告建言，改革方案可以从支出责任划分问题入手。它认为这是中国主要的政府间财政问题，已经导致了财政体制的纵向不平衡，省以下级政府所承担的支出责任并不与其收入能力相称。这里必须解决两个问题：支出责任没有被划分给“适宜”层次的政府；省以下级政府面临无资金来源的各种命令要求。这限制了他们决定支出水平和支出结构的自主决策权。

    一项重要的政府间财政改革，是把收入救济性支出责任转移给省级或中央政府。在大多数国家，养老金、伤残抚恤金和失业保险等救济性支出责任，一般是中央政府的责任。在中国把这项职责划分给省级政府是合理的，但像目前这样由市和县政府承担这项责任，从长远看并不可行。重新划分收入救济性支出责任，可以通过重新划分收入来完成。可以有两种选择：或者允许省拿回该省的一部分增值税或企业所得税，来弥补承担这项职责所增加的支出成本；或者将收入救济性支出由各省提供，但中央以成本补偿为基础提供资金。

    此外，中央以下级政府的职责必须重新定义：对每级政府来说，什么是越权、什么是其正常权限、什么是其强制性职责、什么是应由其行使的收委托性职责等。改革应该结束目前含糊不清的局面，即凡是没有划分给中央政府的职责，都同时是所有中央以下级政府的职责。

　　改革政府间转移支付制度

    中国现行的地方政府融资制度中，转移支付的地位越来越重要。目前转移支付分配主要是税收返还和专项补助，总共约占全部转移支付的60％左右。为此，报告认为可行的选择是取消对增值税和消费税的税收返还。这些税收返还过去服务于分税制改革，以确保平稳过渡，通过返还大量的收入来把中央以下级政府支出保持在1994年之前的水平上。过去的十年间，这些返还已经证明是地区间财政差距不断扩大的主要来源。由于2004年其在中央以下级收入中的比重已经下降到23％，因此正好可以考虑是否可以取消这些税收返还。

    政府间转移支付制度的一项更为重要的改革是，把目前制度中许多不同的转移支付转变为对地方政府单一的、无条件的补助。这会有以下几个优点：它将比目前的制度更为透明、简单；可以消除不同补助项目之间相互抵消效果的问题；随着政府目标的变化，可以不费力气地调整转移支付；可以把重心放在那些目标地方政府身上，即那些贫困或人口较多的地方政府身上等。

　　强化地方收入自主权

    报告还提出了强化地方政府自主权的建议。目前，省以下级政府几乎没有独立的收入筹集权。国际经验表明，地方独立收入来源的最好选择是财产税。实际上，中国已经有了对土地和建筑开征的税种，最近似于标准财产税的这些税种是全国按所使用的单位面积征收的费用，税率在城市地区因位置不同而异，但该税收收入数额非常小。事实上，中国政府正在考虑推出一种地方财产税———物业税。如果给予中央以下级政府独立的收入来源，可以考虑个人所得税，至少把税率设定权部分地授权给省或地方政府。

    与此相关的是，定义有关地方政府负责任借款的制度框架。自1995年以来，法律禁止中国的地方政府借款或发行债券以及对借款提供担保，地方政府几乎没有多少税源，也没有正式的自主权，只得依靠预算外收入为基础设施投资寻求资金来源。他们一般通过建立全资或部分所有的公司，代表地方政府向银行借款或发行债券，来绕过制度上的限制。这种做法已经导致了地方或有负债的激增，成为潜在的财政风险。因此，一项关键的改革是要建立负责任地方借款的制度框架，以明确地方报告要求和中央监管机制，限制新债的发行，确定逐步消减、重组或解决现存债务的机制，以及考虑完善地方项目选择方面的机制。