杨海平

党的十八届三中全会开启了农地改革的新篇章，连续几年的中央一号文件掀起了理论界研究农村金融改革的热潮。实际上农村金融改革已经经过了几轮，虽然取得了很大的进步，但与现代农业的要求仍有差距。在打造改革开放升级版的过程中，应重新思考农村金融改革的谋篇布局。

一、强化农村金融体制改革的顶层设计与过程管理

以往的农村金融体制改革取得了很大的成绩，但存在的问题也较为突出，需要在新一轮改革中通过强化顶层设计与微观设计，强化过程管理与后评价加以解决。

首先，需做好农村金融体制改革的顶层设计。从金融与经济的关系看，虽然金融的反作用得到强化，但本质上仍是经济决定金融。因此，农村经济的发展战略、发展路径、发展程度都对农村金融发展起到举足轻重的影响作用。如果仍是二元结构，或者说二元结构仍将长期存在，那么我们将构建农村金融体系和城市金融体系。如果我们将结束二元经济，那么就需要一元化的金融体系，需要构建的是市场化、专业化的农业金融服务机构和市场，但已经不同于二元经济体系。因此，做好农村金融体制改革的顶层设计，就是要认真研究农村基本经济制度的走向，研究集体经济的未来发展、研究农地制度的未来走向，研究农村财产制度，农业业态的未来走向，据此进行设计。

其次，要结合农村经济走向做好各类主体的分析和需求分析。从远景看，农村的城镇化，农业的现代化，农民的市民化是发展方向。这一过程中将产生新的农业经营主体、新的农业业态、新的农业要素组合方式，这必然要形成对金融体系的新要求。围绕土地的集约化运作，中国需要土地银行等金融机构、土地债券等金融产品，新型农民需要运用金融的思路、金融的方法、金融的技术盘活其土地资产，管理资产，实现升值。农村品价格波动的情况下，农民需要运用金融的方法将进行风险的管理。在传统农业向现代农业转型过程中，其金融需求必然发生变化。这是未来农村金融需要解决的根本问题。

第三，做好金融体系改革的微观设计。以往农村金融体制改革一个教训是，要重视顶层设计，更要重视微观设计。如果没有良好的顶层设计，则改革必然走样。以农地经营权抵押为例，从政策层面，已经允许农地经营权抵押，但我们看到效果并不理想。允许抵押是一回事,但能否成为有效的抵押品是另外一回事。前者是一个政策问题，后者则完全是一个市场选择的问题。如果没有抵押价值，即使将其列入可抵押范围，商业性机构也会要求进行追加抵押。所以围绕该政策落地还需要进行后续的微观设计。可以研究探讨的是建立土地经营权交易的坐市商制度等等。所以，为了使农村金融制度能够真正落地，建议让更多的金融实务界的人士参与到金融改革方案的设计过程中。

第四，做好金融体制改革的过程管理。比如，上一轮农村信用社花钱买机制的改革。有的地区的改革实施者在验收票据置换条件时，把关不严，对治理结构的验收，只是查看了一些制度，而这些制度是农村信用社从商业银行整体搬过来的。由于把关不严，最终后的农商行，从治理结构到管理水平都没有任何提升，花钱买机制的设计实际上并没有落到实处。在改革完成一段时间后，并没有进行系统性的后评估，在各类总结性文章中都是反映正面的问题，对一些明显不符合政策设计，不符合改革初衷的现象没有进行纠偏。

二、差异化农村金融市场的培育

如果农业经济的根本制度不变，则农村经济和城市经济的产出效益是不一样的，同时当前农村经济具有相对封闭的特点,农村经济和城市经济之间的要素交流存在一定的障碍。基于这样的事实，如果按照统一的市场进行构建，则机构和资金都将涌向城市。所以，制度的设计者应该按照责权对称的原则，构建一个相对封闭的金融市场。即对符合条件的农村金融机构适用不同的准入标准、不同的监管尺度、不同的税费政策，在农村金融市场经营的机构在利率定价、交易规则设定等方面均实行差别化政策，但要对该市场各主体的业务范围作出一定的限制，比如涉农贷款不得低于一定比例等。这里需要明确，城市金融与农村金融制度上有一个边界，但这个边界是柔性的。即城市非农金融机构是可以经营涉农类业务的，而涉农金融机构也可以经营非农业务，但必须限定在一定的范围之内。这样的政策在国际上是有先例的，如美国为了防止商业银行出于盈利目的可能将农贷资金转移到其他领域，联邦法律规定对商业银行的农业贷款提供利益补贴，并相应修订了农贷利率的有关标准，减缓了农贷资金转移的局面。所以，在新一轮农村金融改革过程中，建议出台《农业信贷法》或者《农村金融促进法》，按照责权对称的原则，对农村金融机构作出差异化的规定。

这里需要明确，差异化并不意味着行政化，仍要坚持市场化导向，鼓励竞争，因为垄断必然会造成效率的低下。一方面，不论是合作金融、农村信用社、以及农业银行、邮储银行、村镇银行、小额贷款公司，业务有一定的交叉，会形成竞争。另一方面，只要符合准入条件，民间资本都可以设计农村金融机构，在市场竞争中，实现对三农的支持。

这里还需要明确，差异化的制度与涉农业务比例规定形成对等的权利与义务，要享受差异化的农村金融制度，就要承担支农义务。如果经营不善，形成亏损或倒闭，政府将不负有兜底责任。

农村金融市场的差异化规定需要在审慎评估的基础上做出。如果一个地区农村城镇化水平已经很高，就没有必要套用这样的政策。同时，如果一个地区已经实施了差别化的政策，则要根据当地农业经济的发展程度，在审慎评估的基数上，合理选择差别化政策退出的时机。

三、农村金融组织体系建设与改革

农村金融体系的改革主要是建立符合农村经济发展战略的金融机构，这也是以往农村金融体制改革的重点。在升级版的改革开放过程中，要按照顶层设计、微观设计、过程管理、差异化、市场化的基本原则推进农村金融组织体系的改革。

首先，处理好农业发展银行的改革与政策性金融业务。与国家对于三农的重视程度相比，对于农业发展银行投入相对有限，第一，国家财政对农业发展银行增加拨拨款，实现财政资金的金融化使用。包括一些扶贫资金的使用也可以使用这种方式。第二，借助国家信用扩大资产规模，增加业务的覆盖面。第三，农业发展银行机构要项下延伸，没有机构的下沉，难以实现政策性金融业务的下沉。第四，投资建立从事农业投资的政策性、综合性投资公司。开展与农业发展有关的其他业务，比如租赁、信托等。

第二，农业银行改革已经完成，应该强化其涉农贷款比例的监管，除此之外暂不需要进行别的改革。对于邮政储蓄银行，考虑到资本的持续补充问题，应积极推动其上市，但要保留支农义务，及其普惠金融业务。

第三，重点对农村信用社进行改革。2003年花钱买机制的改革后，农村信用社的商业化倾向更加明显。同时，有关专家认为2003年的改革需要反思以下几点：一是对原来分散的农村信用进行合并，形成了贷款投向的集中化使用，贷款向中心城市集中的趋势不容忽视。二是省级农村信用联社的法律地位问题始终没有得到解决。农村信用社的理事长和主任由省联社任命，是行政权力干预的典型，这与花钱买机制的设计相差甚远。三是农村信用社的风险控制能力并没有得到根本的提高。在新一轮农村金融体制改革过程中，农村信用社应该坚持社区化、股份化、商业化改革方向，进一步吸引社会投资，改制成为治理结构相对健全的农村商业银行，除个别直辖市外，各省级联社应逐步撤销。

第五，对于村镇银行，稍微了解实际情况的人都知道，有部分村镇银行只是依赖农村的名义得到设立准入，而其业务已经从根本上偏离了农村的轨道。因此，一旦涉农贷款在2年内不满足要求，就要停止其许可证或高管任职资格。在利率市场化的情况下，单个村镇银行资产负债能力受到严厉的挑战，因此，可以由主发起行进行整合，成立农村金融服务公司。

第六，合作制金融对于基层农户的贷款需求的覆盖效果较好。甚至在德国、法国等国家，合作金融还是农村金融体系的主体。因此，在完善有关法律的前提下，鼓励农村合作制金融的发展。

第七，对于农村经济中需要但暂时缺位的金融机构，可以大胆尝试。一是探讨成立土地银行，专门为了农地的集中化运作过程提供金融服务。二是探讨成立土地信托机构及农地资产管理公司。即以农村宅基地、耕地、集体用地为管理标的，发行信托计划或资产管理计划的金融机构。三是农村金融租赁公司，即专门从事农业机械租赁的公司。四是扩大农业政策性保险公司的机构覆盖面和业务覆盖面。对于此类机构，可以在充分市场调研的基础上，明确准入条件、监管政策、服务范围、业务范围。之后，若有民间资本愿意投入，则可以发起设立，若无民间资本愿意投入，则将其业务划入综合性农村金融开发公司之中。

四、地方政府在农村金融改革中的作用

在上一轮农村金融体制改革过程中，就讨论过地方政府在农村金融中的作用和定位，比如说地方政府是否可以成为农村信用社的股东，地方政府对农村信用社的管理作用以及兜底责任该如何界定等。当时讨论形成的观点最终成为改革的措施，已经落地。笔者并不认同将地方金融机构的管理责任向地方政府移交的安排,这种安排必然导致地方金融机构市场化的阻碍，甚至将地方金融机构沦为政府的提款机,增加地方金融机构的道德风险。

地方政府在农村金融体系中的作用，一是通过激发农村经济的活力，营造农村金融发展的良好环境。二是推动涉农财政性资金的金融化应用。目前，每年实际投放的涉农补贴、扶贫资金数额并不少，但效果并不理想。可以将这些资金委托给涉农金融机构进行信贷投放，效果会更好。三是建立涉农贷款风险补偿基金，从而降低部分补偿涉农贷款的违约风险，进而可以降低担保物的抵押比例。四是可以在权限内研究、出台农村金融急需而中央却没有提供的政策及实施细则。比如，农地确权的问题，在中央的文件中已有提及，但具有的实施细则需要敲定。再比如，集体土地入市问题，中央的政策中已经明确，但细节问题需要进一步解决。这些领域正是地方政府发挥作用的空间。

五、普惠金融问的推广和渗透问题

十八届三中全会把普惠金融提到了新的高度。贫困人口、低收入群体的主体在农村，因而，普惠金融的主体也应该在农村。发展普惠金融的目的是将金融服务的覆盖面向商业性金融难以覆盖的人群延伸，因而，普惠金融在农村地区有很大的发展空间。从概念看，普惠金融的范围是动态变化的。如果将普惠金融也算作一种独立的金融形式，农村金融体系将会是商业性金融、普惠金融、政策性金融叠加组成。从目前看，靠商业性金融覆盖一部分商业上效率相对比较高的业务。普惠金融通过微观层面的创新，覆盖一些效率虽然不高但能够实现商业可持续的业务，并通过不断的创新增加覆盖面。政策性金融对需要金融解决但普惠金融和商业性金融都难以覆盖的客户进行兜底。政府和监管部门应该鼓励普惠金融的微观创新。通过商业模式的创新，联合农村集中批发市场、农村社会治理结构中的主体，构造完整的价值链，服务于涉农金融需求。通过技术层面的创新，降低金融服务成本，扩大普惠金融的覆盖面。特别是，通过移动网络技术的应用，扩大金融服务范围。通过产品和服务创新，提供低收入群体的需要且能够消费的低门槛信贷产品、低门槛理财产品、低门槛投资产品、低门槛保险产品等。通过推广和渗透模式的创新，比如,委托代办、体验式培训等方式，将普惠金融服务投送到偏远地区。（本文发表在北方金融2014年12期，感谢编者的修改）