由于中国经济复苏减速,再加上西方主要经济体都采取了量化宽松政策,中国也应采取新的经济刺激政策的呼声逐渐高涨。很多人不禁想起2009年中央政府推出4万亿经济刺激计划后,地方政府出现的投资竞争。很多人认为就是这种竞争干扰了经济周期波动,实际上反倒延缓了经济复苏。那么事实如何呢?
大部分经济学派都承认投资冲击是产生经济周期波动的重要原因。中国的经济学家也发现固定资产投资的周期波动,是影响经济周期波动的一个直接、物质性的主导力量。有人还认为,经济周期大起大落的核心是固定资产投资波动的剧烈性。中国投资需求之所以表现强劲,地方政府扮演了重要角色,尤其是改革开放以来,地方政府通过投资推动地方经济增长的热情高涨并且效果显著。近年来,国内学者已经开始关注地方政府的激励机制、地方政府竞争与经济周期波动的关系。在政治晋升和财政利益激励下地方政府进行财政竞争导致企业投资过热,从而影响宏观经济稳定,地方政府财政竞争行为对宏观经济稳定产生的巨大冲击。
在特有的官员晋升机制和财政分权体制下,地方政府同时受到政治利益和经济利益的双重激励,相比于公共物品和服务提供的数量与质量,它们更关心资源配置和经济绩效。积极扩大投资以迅速做大经济“蛋糕”是实现其利益最大化的有效途径,因此投资竞争成为地方政府竞争的重要方面。地方政府作为政府结构与经济管理体制中承上启下的角色,投资竞争主要涉及三个方面: 第一,地方政府努力争取中央投资项目落户本辖区; 第二,大干快上本地建设项目; 第三,地方政府对企业施行投资软约束管理并采取各种优惠措施,旨在吸引辖区外资金以及鼓励辖区内民间投资增加。
地方政府投资竞争对经济周期波动的影响机理: 职务晋升激励和财政利益激励使得地方政府为了推动经济增长而对投资展开激烈竞争,其中包括争取中央政府投资的竞争、本级政府投资的竞争、依托地方政府投融资平台的准政府投资的竞争以及争取民间投资的竞争。争取中央政府投资的竞争和本级政府投资的竞争导致政府投资冲击,地方政府投融资平台的准政府投资的竞争和争取民间投资的竞争导致非政府投资冲击。政府投资冲击和非政府投资冲击又共同作用于省份总投资,使得省份总投资冲击引发全国性经济周期波动。
不过,不同来源、不同性质的投资冲击对省份总投资的全国经济波动效应的影响不同。第一,地方政府争取到的中央政府项目投资具有一定的反周期波动作用。因为地方政府争取到的中央投资项目,不管是出于结构调整的产业升级性投资还是出于协调地区发展的战略性投资,在宏观经济走势趋于过热( 过冷) 时,中央政府首先会减缓( 加大) 投资增长幅度或缩小( 扩大) 投资规模,表现为反经济周期而动。第二,地方本级政府投资也具有一定的反周期波动作用。因为虽然地方政府具有强烈动机开展本地市政建设项目和公用事业项目,但财政性资金来源有限,而且受到法律法规的约束以及中央政府的监管,地方政府很难通过本级政府投资完全释放投资冲动; 特别是为了获得积极的政治评价,表现出较强的政策执行力,地方政府会响应中央号召,采取反经济周期波动的紧缩性或扩张性财政投资行为。第三,借助地方政府投融资平台的准政府投资在一定程度上具有顺周期特征。形式多样的地方政府投融资平台( 比如各类型的城建投资、城建开发和城建资产公司等) ,其绝大部分融资来源于银行贷款融资的难易与经济形势紧密相关,经济向好时期融资规模容易扩张,经济下行时期融资难度加大。第四,地方政府竞相争取的民间投资具有顺周期特征。地方政府在采取各种优惠措施以及对企业软约束的过程中,除了制度内的税收优惠等竞争手段以外,也广泛运用制度外的擅自减免税、变相的先征后返、有意放松征管力度以及违规的土地使用优惠等竞争手段。而这些竞争手段在经济不景气时不足以激发民间投资热情,在经济趋热时却起到火上浇油的作用。
由此可见,在地方政府协调全国稳定经济增长( 中央政策) 和本地快速经济增长( 自身利益) 的过程中,地方政府的投资竞争造成了这样的经济周期模式: 在经济不景气时期,中央政府一般会采取宽松的财政货币政策,地方政府借此机会为获得更多财政利益和在官员考核竞争中脱颖而出,竞相通过投资推动经济快速增长,致使投资竞争行为加剧→融资规模膨胀→投资扩张→社会总需求激增→国民经济增长高位运行→平台公司融资更加容易、民间投资更加活跃→经济增长超速→经济过热; 当中央政府实施抑制经济过热的宏观调控措施时,地方政府为获得积极的政治评价而服从中央政策,在减少政府投资的同时,在非政府投资规模上的竞争也开始收敛→投资需求下降→经济下滑→平台公司融资更加困难、民间投资更加低落→经济下行加剧→经济不景气。至此我们可以提出这样的理论假说: 地方政府在政府投资规模上的竞争缓解了省份总投资冲击对全国经济周期波动的不利影响,在非政府投资规模上的竞争加剧了省份总投资冲击对全国经济周期波动的不利影响。