昨天起开始举行的十一届全国人大常委会第27次会议，开始集中审议若干法律草案和法律修正案草案。其中最受舆论关注的，是对《预算法》修正案草案的审议。据多家媒体报道，该修正案草案“拟明确地方政府不能举债”，被视为此次《预算法》“小修”的突出亮点。

　　地方政府举债已达10万亿元的规模，其中隐含及积累的巨大债务风险，自去年下半年中央政府部署整治地方债行动始，至今仍是引发舆论持续忧虑的焦点话题之一。由此可见，媒体和舆论对《预算法》修正案草案的审议予以特别关注，乃事出有因、合情合理。

　　但严格说来，说草案“拟明确地方政府不能举债”，却是一些媒体和某些专家的集体误读。现行《预算法》自1995年施行，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”恰系该法第28条的明文规定。也就是说，《预算法》对地方政府的发债限制是早已入法的现成法条。

　　只是，在现有10万亿元规模的地方债中，确有相当部分属于地方政府直接发债欠下的债务。这说明《预算法》虽已施行17年，但该法第28条并没有对地方政府的发债冲动产生真正的硬约束。这也并不奇怪，中国作为法治国家尚走在“半道上”，离真正的“依法行政”仍路途漫漫。

　　为减少地方滥发债带来的巨大政治、经济、社会风险，去年11月底，中央政府在批准上海、浙江、广东、深圳发行地方债229亿元的同时，作为风险防控的改进措施，一是规定四省市地方债由财政部直接“代办”；二是发债所筹集资金由财政部设立一对一专账，资金使用必须做到专款专用并接受财政部直接监督。这当然增加了发债成本和财政部的工作量，但面对无孔不入的专款挪用，出此“下策”实属无奈。

　　可见，提交本次会议审议的《预算法》修正案草案，其真正的亮点在于：一是变相承认完全禁止地方政府发债眼下并不现实，该开的“旁门”有时还得开启；二是把去年年底已试点改进的财政部“代办制”以法条形式固定下来，作为日后发行地方债必须遵循的操作规矩，以期加大对地方发债的风险防控。

　　虽说《预算法》“小修”后遏制地方发债冲动的实际效果，还有赖日后的事实才能作出客观评价，但可提前预判的是，《预算法》“小修”肯定能对风险防控起到积极作用。这是舆论评价此次修法价值理当预设的出发点。

　　地方政府直接发债，其债务本息由地方财政资金予以逐年偿还，并同时接受地方人大依据《预算法》所作的直接约束和财政部的“会计监管”。但是必须看到，近年来，一些地方政府还采用多种“隐性发债”的办法，而且这些“隐性发债”规模更大，风险更高，遏制难度更大。

　　所谓“隐性发债”，通常指地方政府组建各类国投公司、城投公司作为发债平台，以手中掌握的土地资源作为直接抵押物，向当地银行及地方上有富余资金的社会法人甚至自然人进行变相借贷。这类“隐性发债”，若再不加控制和约束，在地方政府“土地财政”日渐式微的情形下，很可能愈演愈烈，充当地方政府另类“土地财政”的渠道。眼下，在总量为10万亿元的地方债盘子内，“隐性发债”的真实占比，恐怕中央政府也难以据实掌握。

　　如上所述，若把正经的地方债比喻为“旁门”，形形色色的隐性地方债则犹如“左道”。“旁门”有赖“修法”加以规范，那么“左道”又靠什么加以规范？规范“旁门”人们已然看到了希望，而规范“左道”甭说法制尚付诸阙如，即便行政规章目前也呈空白状态。

　　所以，人们既期待最高立法机关尽快把规范地方发债的“篱笆墙”扎紧，更期待潜在的、危害更甚的地方“隐性发债”也能早日纳入法制的监管范围。