1998年3月在全国人大九届一次会议上，一份由广东代表提出，32位代表附议的提案，呈现在人们的面前，这份提案呼吁“尽快制定《新闻法》”。

1998年12月初，李鹏委员长在会见德国《商报》记者时说：我们将按照法定程序制定一部符合中国国情的新闻法。他还说：新闻自由的原则应该遵循，但是个人自由不能妨碍他人自由，这一原则也应该遵循。新闻自由要有利于国家发展，有利于社会的稳定。这是党和国家领导人第一次同时谈到新闻立法和新闻自由。

1998年初以来，中央领导人多次强调舆论监督，新闻媒介确实强化了舆论监督的功能，同时媒介也反复呼吁制定新闻法，保障舆论监督功能的正常发挥。

总之，从年头到年尾，人们都可以听到新闻立法的舆论和要求。

新闻法千呼万唤出不来

其实，新闻要立法的呼声早在19年前就在人民大会堂响起。1980年全国五届人大会议、五届政协会议期，来自新闻界的一些代表和委员，就制定新闻出版法和保障公民言论、出版自由等问题发言，发表于当时的报刊上。后来的多次人民代表大会上都有新闻立法的提案。1984年，由全国人大教科文卫委员会牵头，新闻立法工作开始启动。1986至1987年期间，中国社科院新闻所新闻法研究室，上海有关部门都分别拟出新闻法草案，最后汇集到新闻出版署作为参考，又重新拟出了一份新闻法草案。这个草案曾在内部征求意见，先后改了十多稿。

1989年2月，当时主持《新闻法》起草的国家新闻出版署署长，正式向新闻界宣布，万众瞩目的新闻法的“正式草案”，将力争于年底前提交人国人大常委会审议。他告知新闻界：《新闻法》草案中已明确写出，“国家保障公民在法律允许的范围内行使新闻自由权利不受追究和侵害，同时依法制止滥用新闻自由的行为。”并已写明，“新闻自由是公民通过新闻媒介了解国内外大事，获得各种信息，发表意见，参与社会生活和国家政治生活的一项民主权利。”

中共中央自十三大（1987）就提出要抓紧制定新闻出版法；全国人大党组向中央提出的八届人大期间（1992—1997）的立法规划中就有新闻法、出版法，这个规划得到中共中央的批准（1994）。如前所述，人大代表是哪样踊跃地多次就新闻立法提出提案，可是新闻立法工作迄今进展甚微。为什么十九年风雨兼程，新闻法呼之难出呢？

妨碍新闻立法的种种顾虑

不难得出这样的结论，新闻立法的进展被大大延缓，原因在于有些同志对新闻立法有顾虑。，在1994年的一次全国新闻教育会议上，一位当年还在做新闻宣传领导工作的同志说，新闻立法对党和国家不利。西方国家也不是都有新闻法嘛。苏联东欧搞新闻法，搞得国家一片混乱。在另外场合他还说过，搞新闻法，还要宣传部干什么。需要指出的是，这些看法中，有一些是有一定的代表性的。所以值得拿出来分析一下，看看这些看法是否符合实际，是否真有道理。

一是“西方国家也不是都是有新闻法”。这个说法似是而非，更不能用来证明中国不需要新闻法。英美属于普通法系国家，以不成文的判例法形式为主要的法律存在形式，法院判决一个新闻官司的判决词所表述的理由、原则，往往成为以后类似的官司所引用的法律条文。但即使这样的国家，成文法也在增加。1966年美国制定的《信息自由法案》、1976年的《阳光普照法案》，都是与新闻、信息有关的成文法。法、德等大陆法系国家，法律则以成文的法典形式存在，所以它们都有专门的新闻法、广播电视法等。更重要的是，英美虽然没有成文的新闻法，但他们都是新闻法治国家。它首先确定新闻是自由的，不受权力机关干预，然后以判例法和各种成文法中的有关条款，来限制和禁止对新闻自由的滥用。我国是有成文法传统的国家，审理任何案例都要引用成文的法律、法令的条文，不引用以往的判例（判例只在司法实践中起参考作用）。所以中国新闻要走向法治，就必需制定专门的、系统的新闻法。

二是“苏联、东欧搞新闻法，搞得国家一片混乱”。这是完全不符合事实的。先说苏联。戈尔巴乔夫自1985年起就大讲公开性，并在1986年召开的二十七大政治报告中，把“扩大公开性”提高到“原则性的问题”、“政治问题”。他提出，“我们应该更好地利用直接民主的下列可靠渠道，例如：公民集会、选民的委托、劳动人民的来信、报刊、广播、电视，表达舆论、迅速而敏感地反映群众要求和情绪的一切工具。”

俄国的博尔金在其谈到苏联剧变的著作中写道：“从1987年1月起，开始了斗争的新阶段——将民主原则推广到生活的各个领域。许多人认为，重要的不是工作，不是追求劳动生产率的提高，而是争取个人和社会自由。公开性使人感到兴奋----没有多久，人们几乎是为所欲为了，这种无限制的民主就连西方有关专家都感到吃惊——党放开手脚搞无限的公开性，无限制地批评自己过去和现在的错误。”从1989年起，“从前党施加影响的完整体系被打破了。高楼倾斜，开始倒塌。”（注1）

戈尔巴乔夫用搞政治运动的方式来搞公开性，实际上是在长时间地、集中地鼓吹一切公开，把新闻媒介引向了毫无法度的境界。苏联70多年一直没有制定过新闻法，在局面不可收拾的情况下，才于1990年6月12日颁布《苏联新闻出版法》。可是这时候什么法也无济于事了，几个月后苏联宣告解体。由此可见，说“苏联搞新闻法，搞得国家一片混乱”，与事实不符。正是因为无限制地搞公开性，而没有新闻法，“搞得国家一片混乱”。

至于东欧国家，情况各不一样。捷克斯洛伐克是在剧变前24年就颁布了新闻法（1996），罗马尼亚是剧变前18年颁布了新闻法（1974），而阿尔巴尼亚、保加利亚在剧变前就没有进行过新闻立法。但它们都跟苏联一起发生了巨变。

三是新闻立法会削弱党对新闻事业的领导。这个说法颇能抓住一些人，但实际上经不起推敲。把中国全面推向法治，是党的奋斗目标之一。而且立法是在党的领导下进行的，把符合国情和新闻规律的认识和做法凝结在新闻法中，这本身就体现了党的领导作用。新闻立法完成之后，切实保证新闻法的实施，党及其宣传部门也有许多工作要做。至于实行法治时，党对新闻的具体事务不管或少管，这是无碍大局的，是正常的，本来就是新闻法治要达到的目标之一。

此外，党在思想政治上的引导作用，仍然会构成全国媒介的精神中心。特别是党组织和它的宣传部门，在遵守新闻法的前提下对党的机关报作出更严格的要求，乃是顺理成章的事；机关报服从机关也是天经地义的事，何来“还要宣传部干什么”的疑问（当然也要避免干预过多、过细）。

至于党对党的机关报以外的媒介，在新闻法治的条件下发挥影响，最常见的形式可能是，经常就某些重要问题介绍请情况、提供信息、提出希望和建议。给媒介提出希望和建议，即使在新闻法治的资本主义国家也是存在的。英国二战后，有个“国防通知”制度。“国防通知”（Defense Notice）在形式上是一件正式公函，由军方和新闻界代表联合组成的三军、报纸杂志与广播委员会签发，注有“机密”字样，通知新闻不要报道某些有关国防或国家安全的消息，或建议在某些范围内进行报道。这一制度并无法律效力。但在实践上比较成功，极少有违背这个通知的。（注2）我们社会主义国家具有集中统一的体制与传统，我国社会的儒家文化背景又特别重视国家利益和整体利益。既有法律在前，以有党的部门希望、建议在后，新闻媒介当鲜有违背者。总之，党的领导与新闻法治是完全能够统一的。

无庸讳言，实行新闻法后，由于法律具有确定性、稳定性，不像党政机关指示的随机性，所以新闻的自由度会有所提高。但这是在法律范围内的自由，只要严格依法、执法，就不会达到破坏性的程度，而使这种自由度控制在建设性范围之内。

新闻立法的难点

新闻法一时搞不出来 ，也确有许多深层次的难点。1989年2月24日，上海《新闻记者》杂志社等单位，邀请十位在上海的专家学者和参加新闻工作的人士探讨新闻立法，结果冒雨前来参加的社会各界人士有数百人之多。有人在那个研讨会上把新闻立法的进展情况归纳为三句话，“起草有年，文稿有三，难点有九”。其中被概括出的难点集中在以下九个方面：（1）新闻法是早出台还是晚出台？（2）强调立足现实还是根据形势的发展，制定适度超前的新闻法？（3）是否允许公民和法人参与创办新闻媒介？（4）怎样保障新闻自由？（5）如何用法的形式界定新闻的功能？（6）怎样开展对政要和政府部门的舆论监督？（7）新闻侵权的法律责任如何确定？（8）是否建立侵权纠纷的仲裁制度？（9）新闻工作者的自律和职业道德是否应在法律上有所规定？（注3）

在我看来，新闻立法的真正难点是三个：

一、新闻自由应该规定哪些实质性内容？没有此种表述，新闻法中的“新闻自由”会像宪法中的“言论、出版自由”那样，无法界定，也没有操作性。在其实质内容中，能否包括新闻不受法律规定以外的权力的干预。（注4）

二、舆论监督应该规定哪些实质性内容？其内容中能否包括媒介可以批评一切违背宪法和法律的人和事。

三、新闻法应该规定谁可以创办传媒？面对全部媒介国家化的情况，现在提出的问题是，公民和法人能否参与创办传媒？目前的新闻法草案被要求不涉及创办传媒，而由出版法去规定。这样的新闻法显然是不完善的；而出版法草案，则规定要创办传媒须有主办单位和主管单位。

但是，只要我们按照既维护新闻自由，又有利于国家的稳定和发展的方针，认真研究，权衡利弊，制定对策，上述这些难点都是能够找到响应的解决办法的。

1997年4月，国家新闻出版署公布了《新闻出版业2000年及2010年发展规划》，提出“积极推进新闻出版的法制建设，要加快立法工作，加强依法管理，加大执法监督的力度。到2010年新闻出版法制建设要建立以《出版法》、《新闻法》和《著作权法》为主体及与其配套的新闻出版法规体系。”（注5）看到“要加快立法工作”，觉得令人鼓舞。只是盼望新闻法、出版法到2001年就能颁布实行，而不至于挨到2010年。

注释：

1转引自人民日报《内部参阅》

2徐培汀、丁淦林等《新闻ž传媒ž法律——新闻法研究》，复旦大学新闻学院，1996

3张西明《十八年风雨兼程，新闻法呼之难出》，《中国改革报》1998年4月3日

4《埃及新闻法》第三条，《各国新闻出版法选辑》，人民出版社，1981

5《新闻出版报》1998年4月7日