我国住房保障正在恶补“功课”
改革开放30多年，同时也是我国住房制度变革的30多年，包括住房保障在内的住房制度经历了的一个错综复杂的发展过程。建国后直到改革开放前，在严格的计划经济体制下，我国城镇实行的是福利化分房和低租金公房制度，由国家和单位负责住房的投资、建设、分配和管理。从理论上讲，属于全民保障，但从实际效果看，由于国家财力有限和保障机制缺乏效率，造成大量居民居住条件恶劣，尤其是最应受到保障的弱势群体。1978年，全国城镇人均住房面积仅7平方米建筑面积，约47.5%的城镇居民家庭缺房或无房。
1998年，国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确地提出了停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化、建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，发展住房金融，培养和规范住房交易市场。这标志着新的住房政策体系开始实施，开始向住房社会化、商品化的城镇住房制度改革目标迈进。单位退出了对住房分配的直接控制，职工根据个人经济状况进入住房市场消费，“合理负担，量力而行”，国家、单位不需要再为职工提供房源，因而负担大大降低。
在这一文件中，一方面强调市场化，另一方面也很关注住房保障。其后公积金和经济适用房政策继续推进，1999年颁布《城镇廉租住房管理办法》，对廉租房制度作了具体的规定，从而基本形成了以这三个政策为主，还包括尚未房改的低租金公房政策的住房保障体系。这一阶段，住房制度改革获得了实质性的、突飞猛进的进展，但是，一方面由于住宅商品化、市场化速度过快，导致房价持续快速增长，另一方面住房保障被政府，尤其是地方政府忽视和漠视，从而引发群众买房难等诸多社会矛盾。
以2006年为新的起点，国家对于住房保障的重视程度开始发生根本性的转变。2006年月5月国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，提出六项措施调控房地产（国六条），其中一条是：“加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。”当月，国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，出台著名的“90/70”政策。8月建设部出台《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》，严厉要求各地建立廉租房制度并制定中长期发展规划。
2007年，住房保障的制度调整动作很大，主要是扩大了廉租房的受益面和规范了经济适用房的运行机制，最重要的文件是8月出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）。接着，遵循这一文件精神，出台《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》。这一阶段，主要是对上一阶段滞后的住房保障“补功课”，廉租房和经济适用房成为住房保障的两大核心产品，主要针对低收入家庭。另外，针对中等收入家庭的限价房和经济租用房也开始尝试，这两类产品属于政策性住房，并不属于严格意义上的住房保障范畴。
2008年11月，为了应对国际金融危机对我国经济的负面影响，国务院出台了拯救经济的4万亿元投资计划，首条内容便是“加快建设保障性安居工程”。同月，住房和城乡建设部提出今后三年内要新增加200万套廉租房、400万套经济适用房，并完成220多万户林业、农垦和矿区的棚户区改造工程。其中，对廉租房投资2150亿，棚户区改造投资1015亿元，经济适用房投资6000亿元，共计约9000亿元。12月国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（131号文），对于住房保障建设的要求进一步提高，规定到2011年年底，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，基本解决240万户现有林区、垦区、煤矿等棚户区居民住房的搬迁维修改造问题。
2009年初住房和城乡建设部、发展改革委、财政部联台出台《2009-2011年廉租住房保障规划》，进一步细化规划，并提出了年度计划。2009年12月国务院常务会议再次提高住房保障指标：力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题；同时提出目前我国一些城市和国有工矿及林区、垦区仍有近1000万户家庭居住在棚户区，用5年左右时间基本完成城市和国有工矿集中成片棚户区改造，有条件的地方争取用3年时间基本完成。
2010年住房保障政策，力度进一步加大，主要包括以下六个政策
政策一：1月10，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国十一条），要求各城市人民政府抓紧编制2010－2012年住房建设规划，重点明确中低价位、中小套型普通商品住房和限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房等五类住房的建设规模。提出要适当提高对中西部地区廉租住房建设的补助标准，改进和完善中央补助资金的下达方式，调动地方积极性，确保资金使用效果。
政策二：4月22日、5月4日，住建部分别下发《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》和《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》，要求各相关部门加强对经济适用住房和廉租住房的建设与管理。
政策三：6月8日，住建部等七部委联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，正式将“公共租赁住房”纳入我国住房保障政策体系中。同时明确要求，各地区要制订公共租赁住房发展规划和年度计划，并纳入2010-2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划，分年度组织实施。
政策四：6月18日，住建部等七部委联合下发《关于做好住房保障规划编制工作的通知》，对2010-2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划编制工作的指导思想、基本原则、规划重点、基本目标等均予以了明确规定。通知规定，到2015年末，我国需力争人均住房建筑面积13平方米以下低收入住房困难家庭基本得到保障，基本建立全国住房保障基础信息管理平台。
政策五：8月6日，住建部在公布了28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市之后，又与财政部等五部委联合印发《关于做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的通知》，从政府责任等四个方面对做好试点工作提出明确要求。
政策六：11月16日，财政部、发改委、住建部联合下发《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》，明确从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金和住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。各地可以采取贴息方式，支持市场主体和社会机构从商业银行融资用于发展公共租赁住房。
住房保障工作“前慢后快“，当前效果正在快速显现
虽然早在1998年的房改“23号文”中，我国就曾对住房保障有所界定，但受市场化浪潮影响，2001-2007年我国住房保障政策并未得到有力落实。以经济适用房为例，其新开工量占全部商品住宅的比重从2000年的21.8%逐步降至2007年的6.1%。与此同时，1999年国家就出台了《城镇廉租住房管理办法》，然而直到2006年，我国仍有很多城市根本没有建立廉租住房制度。
不过，2006年以来住房保障的力度可以说是逐年加大。比如2007年全国就安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的总和；2008年，廉租住房保障资金首次写入政府工作报告，当年中央财政安排保障性安居工程支出181.9亿元；2009年保障性住房支出达到550.56亿元，这一年，中央还加大对财政困难地区廉租住房保障补助力度；2010年又安排住房保障支出992.58亿元。资金的不断投入，为保障性住房建设提供了动力。
2010年，保障性安居工程建设规模创历年之最，全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套；农村危房改造开工136万户，基本竣工108万户；均超额完成年初国务院部署的任务。
截止2009年，我国累计廉租住房受益家庭达565万户左右，占全国城镇户籍人口总户数的2.8%左右；经济适用住房受益家庭仅达586万户左右，占全国城镇户籍人口总户数的2.9%左右；公共租赁住房等其他保障性住房制度正在大力推进过程中。
展望2011年，国家还在进一步加大住房保障的力度。去年12月27日国务院副总理李克强出席全国财政工作座谈会时指出：住房是民生之要，要更大规模地建设保障性安居工程。12月29日，全国住房城乡建设工作会议提出：2011年计划建设保障性住房和各类棚户区改造住房将比今年大幅度增加。重点发展公共租赁住房，加快解决低收入和中等偏下收入群体、新就业职工和外来务工人员住房问题。加大保障性住房建设质量的监管力度，确保百姓住上放心房。
实际上，国家已提出今年新建1000万套保障性安居用房，几乎是去年新开工量的两倍；从结构上看，重点将推进公共租赁住房建设，其次是廉租房和棚户区改造，经济适用房正在被淡化。12月中央经济工作会议公报中还明确：逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系。这一提法属于首次提出，表明未来将形成住房供应的双轨制，保障和市场“两条腿走路”。
加强住房保障制度建设，有四点建议
笔者认为，发展房地产业的重要目的之一是改善民生，必须加强住房保障制度建设。
第一，完善产品体系。通过不断创新思路、创新机制，大力加强住房保障制度建设，建立健全分层次、多渠道、成系统的住房保障体系；健全由廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、旧改安置房等组成的保障性住房供应体系；优化运行机制、提高管理效率；完善相关的土地、财税和信贷支持政策；争取使本地中低收入群体中的住房困难家庭享有合适的住房保障，同时逐步将青年职工、优秀人才和外来务工人员纳入住房保障范畴。
一是要扩大廉租住房受益面。不断放宽廉租住房准入标准，扩大廉租住房受益面，着力提高实物配租比例，增加廉租住房房源供应，对符合条件的申请家庭做到“应保尽保”。二是完善经济适用住房制度，建立健全运行机制，严格准入和退出机制，实行共有产权，各地可根据区域情况，逐步放宽经济适用住房准入标准，扩大经济适用住房的受益面。三是启动公共租赁住房建设，按照“政府引导、市场运作”的原则大力推进，积极鼓励、引导和扶持产业园区、大型企事业单位、农村集体经济组织等建设单位租赁房和市场化租赁房。四是加快棚户区改造，使部分困难家庭因此而改善住房条件。
第二，增加保障性用地。一是要鼓励国有企业利用各类存量用地建设保障性住房和商品房。当前，抑制地价、减少地王，正在成为国土资源部重要的政策取向，去年12月19日，《国土部关于落实房地产用地调控政策通知》要求：对招拍挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的地块，市、县国土资源主管部门要在成交确认书签订后2个工作日内，分别上报国土资源部和省级国土资源主管部门。然而，如果土地市场供不应求，抑制地价并不现实。增加土地有效供应，尤其是要从市中区优质地段挖潜力。现阶段，我国城市低效利用土地现象严重，必须加快进行二次开发。比如在很多城市的中心区，都存在一定规模的以国有企业为主的各种企事业单位的旧楼宇、旧厂房、旧仓库，或者使用效率低，或者已被废弃，但这些土地的使用权掌握在原单位手中，政府极难收回并重新出让。针对于此，上海有些好的做法，比如去年9月，上海出台《关于鼓励本市国有企业利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》，规定国有企业可以利用原有的工业用地，按照公共租赁住房和经营性项目各占50%的模式实施开发建设。
二是要鼓励农村集体经济组织建设公共租赁住房和市场化的租赁住房。要加快农村土地管理制度改革，使集体建设用地能够流转起来，使其能够源源不断的向城镇建设用地市场输送“新弹药”。实际上，2007年的中共十七大就已提出，要逐步形成城乡统一的建设用地市场，可近几年改革进程滞缓，国家正加快推进这项改革，国土部今年就可能起草《农村集体建设用地流转管理办法》，加快推进集体经营性建设用地流转试点。近两年，上海、北京等很多城市都出台相关政策，鼓励农村集体经济组织建设公共租赁住房，这种做法能发挥积极作用：拓宽城镇租赁住房建设渠道、以多种方式解决城乡结合部地区周边产业园区和产业聚集区内人员的临时性居住需求、促进农民产业增收、优化城乡结合部环境等。
第三，多元化融资。一是健全财政资金的使用管理制度，提高资金的筹集和拨付时效。二是尝试将住房公积金闲置资金用于保障性住房建设项目贷款。三是探索采用中长期政策性贷款（或贷款贴息）、中长期债券、引入社保和保险资金等筹集保障房建设资金。四是统筹土地出让收入（净收益的10%以上）、公房出售净归集资金及其增值收益、直管公房拆迁补偿款等。五是培育地方国有地产开发公司作为保障性住房的建设主体，依托国有资本发挥“第三财政”的作用。六是以保障性住房为抵押，以稳定的租金为收益（比如发行房地产投资信托基金）进行融资，利用市场机制筹集政府建设资金。七是实施有吸引力的税收优惠政策，形成政府主导、社会参与的保障性住房投资经营新机制。
第四，完善房地产法律体系，减少短期性的市场调控。房地产业的发展离不开法律的保障和法律手段的调节。房地产法是我国法律体系的重要组成部分，指导、规范、调节着房地产领域的物权关系、债权关系、权益关系和管理关系。纵观发达国家，无不非常重视住房保障制度的立法工作。美国国会1949年就通过了《全国可承受住宅法》，先后又通过了《住宅法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与社区发展法》等相关法律。 1974年8月《住宅与社区发展法》第8条的租金资助计划，其核心内容是任何家庭用于住宅的支出不应超过家庭总收入的30%。日本政府1950年先后制定实施了40多部相关法律来保证住房保障制度的有效执行。我国房地产法律体系尚不健全，一些法律规范存在着凌乱、不系统、缺乏协调性、互相抵触和规格较低的问题，有待在新时期逐步予以完善。建议尽快修定《土地管理法》、《城市房地产管理法》，尽快出台《基本住房保障法》。只有这样，才能减少使用短期调控政策，更多有依靠法律体系解决一些深层次的矛盾与问题，从而为促进房地产业进一步持续健康发展提供动力与保障。
刊发于住宅与房地产杂志