郑风田等：“放贷人条例”，最后一根稻草？
郑风田 刘杰 中国人民大学
近日央行表示要加快制定“放贷人条例”，明确非吸收存款类放贷人主体的法律地位。舆论普遍认为此举将改变民间借贷游离于正规金融市场之外的状况，引导其“阳光化”、规范化发展，也有助于缓解中小企业特别是“三农”资金的困难。显然，此一政策的出发点一是放活金融来缓冲全球金融危机带来的冲击，二是为了刺激农村金融的供给，促进农村的消费和投资。对于前者我们就此不论，而重点在后者。众所周知，在“放贷人条例”的“吹风”之前，中国农村金融改革由来已久。
现代银行追求的“安全”、“营利”的目标与农业的低利润率、分散农户的高交易成本矛盾不可调和，导致当今的农村金融供给极度短缺。
农村金融其实是所有发展中国家面临的一个重要课题，主要的问题在于“三农”的发展很大程度上是受制于资金的缺乏，以往的经济发展模式形成了对农村资金的“虹吸”，在工业化完成以后，至今这种现象仍然没有改变，而且还以新的形式继续恶化。资本的逐利性使得银行资本偏好城市工商业，四大行农村网点的普遍收缩造成农村金融市场上农村信用合作社，农业银行，农业发展银行的“三足鼎立”。而实际上，三家机构由于业务的差异遂在各自的领域享受“垄断”的好处。用一句话来形容中国农村金融问题的根本症结是：银行“安全”、“营利”的目标与农业的低利润率、分散农户的高交易成本矛盾不可调和，最终造成了当今的农村金融供给短缺。
目前农村金融虽也“重拳”频频，但收效甚微。
据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15万亿元。如不加快改革，农村金融将进一步制约“三农”之发展。对此，中央农村工作对此虽也“重拳”频频，但收效甚微。主要的改革不外乎围绕以下几个方面：
一是对已有农村金融机构进行改制。对于农发行，在粮食流通体制改革没有完成之际，明确农发行仍然发挥粮棉收购方面的作用，此后还要发挥支持小城镇建设、农田基本开发以及农业科技、龙头企业等方面的业务，进一步明确了其政策性银行的地位；对于农业银行，确立了“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的十六字方针；对于农村信仰合作社，实行有条件的信用社改组成合作银行，按照商业化运作模式运作。
二是增加农村金融机构的数量。将邮政储蓄从中国邮政分离出来组建中国邮政储蓄银行，力图将邮储只存不贷的“抽水机”角色逐步转向全能型银行。2008年5月，银监会和央行联合发布《关于小额贷款公司的试点意见》和《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，明文规定国家允许产业资本、民间资本和境外资本到农村地区新设村镇银行、社区性信用合作组织等三类银行业金融机构，同时降低了这些资本进入农村金融市场的门槛。那么再加上近期已吹风的“放贷人”条例，农村金融市场将来真可谓看似“一池春水”，就银监会副主席唐双宁的说话：农村金融供给即将形成“九渠引水”的格局。
三是鼓励针对“三农”提供各种金融产品。加大“小额贷款”的力度，实行灵活多样的抵押、担保形式，探索农村土地，住房做为抵押形式。
几大金融机构的“厌农”“弃农”倾向仍然没有改变。各类新型金融机构一旦有条件就开始寻求“农转非”，导致与过去不同的仅仅是农村金融市场多了几家金融机构而已。
就目前来看金融当局对于农村金融可谓“招数使尽”，按理说政策确实当有所成效才是，然事总不竟如人意。我们来看改制后的各类银行机构：农业发展银行作为一个政策行银行，无论是继续粮棉油的收购还是扩大经验范围始终是政策性银行，因此其实际上是政府财政资金进入农村的出纳而已。农业银行方面，2009年1月刚完成改制不久，项俊波就宣称尽快面向“三农”，只要我们看一下农业银行的数据就一目了然，2007年中国农业银行实现净利润511亿元，全行涉农贷款9330亿元，占总贷款余额40%多一点，而城市业务才是其利润的主要来源，况且涉农贷款业务中的业务对象主要是县域涉农工商企业，其中确实不乏优质客户。而同时农业银行向农民开展直接贷款业务则很少。可以说，农业银行的资本主要是在银行资本和产业资本之间打了一个转转，其“厌农”“弃农”倾向仍然没有改变。至于农村信用社，随着改制的陆续推进，全国已有大量地区信用社改制成农村合作银行。商业化的运作模式也使得合作银行趋向于一些优质客户，而对分散的农户资金需求缺乏真正的兴趣。邮政储蓄改革至今，还在其改革最终的定位上犹豫不定，短期内难见其不再“抽水”。2008年开展的村镇银行，贷款公司，资金互助社试点，从试点的情况来看，效果不尽人意。政策的初衷是为了向垄断程度较高的农村金融市场投放几条“鲶鱼”，以便坐收鲶鱼之效。让各类金融机构形成竞争，让农村金融供给市场的一潭死水“活”起来。但是，从现在来看，水并没有“活”，各类新型金融机构一旦有条件就开始寻求“农转非”，实际上只是与原有各机构争夺已有的客户，而并不是谋求与农民走在一条道路上。所不同的仅仅是农村金融市场多了几家金融机构而已。
农村金融的需求症结：为什么农村“高利贷”等地下金融盛行？
分析其症结所在之前，应仔细区分一下农村金融的需求：存贷款需求和中间业务的需求。而存贷款需求可分为生产性贷款需求和生活性贷款需求。对于生产性贷款需求，由于其所需资金最终用于投资，因此必然有利润，作为银行资本进入确实有利润空间的，而选择是否最终进入的主要问题在于如何降低交易成本，具体说是如何控制贷款风险。中间业务的需求，是随着农村人口流动加速，农村经济不断活跃而相应产生的，这块业务需求目前还停留在简单的“汇兑”“代理”等方面，目前也不是农村金融问题的关键。而真正抑制农村金融需求的是生活性资金需求，农民收入的低微，在没有社会保障，医疗保障，社会保险的情况下，任何的波动都会产生生活型资金需求，而这一部分资金需求的需求价格弹性是非常小的。由于所需资金最终不是用于投资而是消费，没有资金的收益，因此对于银行资本来说，是不愿意进入的。而对于农民来说，看病的钱还得由种地得的钱来偿还，所以农民的生产性资金需求与生活型需求又是相互影响的。在波动（比如生病）没有发生之前，如果生活性资金需求得不到现代金融机构的满足，理性的农民则会采取预防性措施，因而使得农民在投资策略上注重安全，变得保守，采取一些资金回报率低但很安全的传统生产方式。而传统的生产方式意味着低利润率，这就反过来减低了银行资本进入的积极性；在波动发生之后，刚性的资金需求得不到银行的满足只得诉诸于“高利贷”，救命要紧啊！
“放贷人条例”，解决不了农村金融需求难题。
因此，金融当局出台一系列措施试图缓解农村金融，“花招使尽”，但效果平平。问题就在于没有摸清农村金融的“七寸”。可以说，如果排除放贷人被合法化后带来的监管成本加大，税收征稽，司法执行等方面的新问题之外，“放贷人条例”的最终出台，地下金融的“阳光化”确实会起到一定作用，特别是对于缓解城市中小企业融资难的问题有较大作用。但是对于解决农村金融“贷款难”问题来说，须另当别论。农村的地下借贷实际上不外乎亲朋好友之间的借贷，高利贷，而追求温和利率的地下放贷人很少。因此，亲友之间的借贷以不以盈利为目的，对是否需要成为专职放贷人没有需求。其次对于高利贷等地下放贷人，他们采取的利率非常灵活，而央行能接受的利率是现行基准利率的4倍，而且一旦成为“放贷人”之后，一些原来特有的控制贷款风险的手段不得不受到法律的限制，还要缴纳利息税等各种税收，因此“放贷人”的合法身份对于高利贷放贷者的吸引不大。可见寄希望“放贷人条例”的出台能够有效缓解中国农村金融的抑制很值得怀疑。
希望“放贷人条例”不是解决农村金融的最后一根稻草。
对于金融当局，这是否成为了拯救农村金融的最后一根稻草呢？我希望不是。改革农村金融，除了就金融市场本身进行改革之外，不应该忽视从外围着手解决问题。提高农民生产性投资的利润率以吸引银行资本的进入，而生产性投资利润率的提高需要农民采纳新型的生产方式，它包括新的技术，新的人力资本等。而要使农民转向新的生产方式就需要首先保证农民的生活性资金需求得到满足，免去他们对于“安全”的顾虑，使他们减少采取预防性储蓄的各种措施。当农民在投资决策过程中不再一味注重“安全”时，农民进行投资的利润必然是较高的。而满足农民生活性资金需求需要我们农村社会保障网络的全覆盖、深覆盖，需要合作医疗的继续完善，需要农业保险的推广，只有解决了农民转向新型生产方式之前的“后顾之忧”，农村金融的抑制方可从根本上找到解决之道。
（郑风田为中国人民大学教授，经济学博士；刘杰为中国人民大学博士生）