西方发达国家与中国一样，都在工业化阶段出现了大量的农村劳动力进城务工和居住的现象。在资本主义工业化进程中，需要大量的劳动力，但城市本身并不能提供充分的劳动力，所以需要大量农村劳动力补充，由此导致大规模农村劳动力的迁移。西方国家对于农村劳动力向第二、第三产业转移过程中的许多经验，包括进城农民社会保障方面的一些做法，很值得我们借鉴。

　　（一）历史回顾：国外进城务工农民社会保障的做法

　　1．开展失业救助。资本主义经济的无计划性和人口流动的盲目性使失业成为不可避免的社会现象，特别是在经济危机到来、经济萧条时期，大批工厂倒闭，从农村来到城市的劳动力通常是最大的受害者。农民在农村时勉强有一块土地，土地上的收入加上副业还能使人生存，一旦进入城市后失业的话就一无所有，只能靠救济为生。历史上，以英国工业革命时工人阶级的贫困状态最为典型，工厂的条件差，工作时间长，工资低，住房条件恶劣，大量使用童工和女工，贫困问题异常尖锐。为防止饥民暴动，英国资产阶级政府沿用伊丽莎白一世颁布的《济贫法》，对在饥饿线上挣扎的贫民实施救济。1795年，伯克郡颁布法律规定，给劳动贫民救助的金额随面包价格浮动，并允许在济贫院外实施救济。1948年，英国通过并实施了《国民救助法》，规定没有收入或者收入太低的英国居民，可以领取国民救助金。对于收入低和易失业的进城农民来说，这些制度很好保障了他们的正常生活。1976年该法修订为《补充救助法》，对救助对象作了更为明确的规定，凡是16岁以上的英国居民，收入来源不足满足最低生活需要者，都可申请社会救助。在19世纪的德国，大量农民进入城市成为产业工人。为使失业工人得到最低生活保障，德国政府于1855年实施《穷人权利法规》，对贫困居民实行生活补贴。1927年颁布的《职业介绍法和失业保险法》规定，全体工人和职员，包括进城务工农民都必须义务参加失业保险。美国在20世纪30年代发生了严重的经济危机，数以千万计的失业工人和农民不断向政府施加压力，要求国家提供基本生活保障。在此背景下，美国于1935年颁布了人类历史上第一部《社会保障法》，开始搭建以社会救助为主体、兼有社会保险的社会保障体系，为各类劳动者和全体国民提供一个最基本的生活保障。

　　2．建立医疗保险、工伤保险制度。在西方国家工业化过程中，由于大量农村劳动力涌入城镇，原有的城镇公共卫生系统根本无力承担重任；加上农村劳动力一般从事高危行业工作，工伤事故发生频繁，又得不到合理保障，很容易造成社会动荡。19世纪中期，西方国家开始意识到，医疗、工伤保险的继续缺位会对社会稳定造成严重伤害，他们开始逐步通过立法手段来解决这些问题。英国1817年颁布《地方政府法》，成立地方政府部，着手对全国各地的公共卫生状况进行调查。1848年颁布《公共卫生法》，建立中央卫生局，并授权地方成立卫生局。1866年颁布《卫生法》，要求地方各级政府采取行动，向包括进城务工农民的全部居民供应适合饮用的水，提供清运垃圾和排污的服务。1897年，英国颁布《工人赔偿法》，规定在某些工作危险较大的特定行业，雇主应对因工伤或丧失工作能力者给予赔偿，随后政府又将该法的使用范围扩大到农业和其他行业。1948年，英国建立国家医疗保健制度，对包括进城务工农民的全国居民实行免费医疗保健服务。德国1883年颁布《医疗保险法》，规定医疗保险费用由雇主负担2/3、雇员负担1/3。保险费的征收是按收入的一定比例，保险金的再分配与被参保者所缴纳的保险费多少无关，体现了高低收入者之间的互济，即无论收入多少都能得到治疗，这非常适合进城农民收入低的特点。此外，只要进城务工农民一人参保，其配偶和子女可不缴保险费而同样享受医疗保险待遇。经过多次调整，现在对于月收入低于610马克的工人，医疗保险费全部由雇主承担。德国的医疗保险通过立法强制执行，包括农村劳动力的所有工人，不论其收入多少，都必须参加医疗保险。工伤保险方面，德国法律规定，包括进城务工农民在内的所有雇工、职员、部分自主经营者（农民）都必须参加工伤保险。

　　3．建立国家养老保险制度。国外主要国家一般通过建立全国统一的国家养老保险制度，来解决包括进城务工农民在内的全体劳动者的养老保障问题。在以英国为代表的“福利国家”里，按照“普惠制”原则，基本养老保险覆盖包括农民在内的全体国民，强调国民皆有养老金。这种养老金与公民的身份、职业、在职时的工资水平、缴费(税)年限无关，所需资金完全来源于政府税收。德国1889年颁布《残疾和老年养老金法》，规定法定的强制性养老保险覆盖全体劳动者，包括进城务工农民在内；另有专门的章节“农民养老辅助保险”，规定所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加辅助保险。

　　4．针对进城务工农民的其他保障。除了以上几种主要社会保险项目以外，西方国家还在住房补贴、教育培训方面对进城务工农民提供必要的社会保障。在住房保障方面，德国《联邦住宅补贴法》规定，凡是收入不足以租住适当面积的公民，都可以享受国家提供的住房补贴。这一规定对于收入少、开支大的进城务工农民而言，无疑是雪中送炭。英国1868年颁布的《工人住房法》，授权市议会处理进城务工农民聚集地——“贫民窟”问题；1909年颁布的《住房和城市规划法》，要求“把所有居住区从野兽般的丑态中解救出来”。在教育培训方面，各国都非常注重对进城务工农民的技能培训。现在，西方主要发达国家已将失业人员的职业培训纳入了法制化的轨道。如在瑞典等一些国家，就业培训不仅是免费的，参加者还可得到一笔由失业救济金支付的培训补助。

　　（二）现实案例：国外怎样解决进城农民的社会保障问题？

　　1．美国。现在，美国本土不会产生类似中国“农民工”这样一个特殊群体，“外来劳工”一般是指移民，尤其是以墨西哥移民为最多。美国医疗费用奇高，对于移民劳工来说更是一个大负担。因此，移民劳工一般不会去买健康保险，患小病只好扛着，能不上医院就不上医院；但当患大病、急病时，反而有所保障，因为按照美国法律规定，任何医院都不能将患者拒之门外，必须先救治再谈医疗费用的问题。假如患者最后欠了一大笔医疗费，各地会有不同的政策，帮助贫困人群合法地免除。在教育方面，移民劳工的孩子也可以和美国本土的孩子一样，在其父母的居住地享受义务教育，免费读书；家庭困难的，还可以免费得到各种食物。虽然美国的地方财政也很紧张，但绝大多数地区还是维持了对移民儿童、青少年的免费教育和免费食膳。另外，美国的《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《再就业法案》等，要求全社会重视并支持职业培训。

　　2．印度。印度人享有充分的流动自由，他们不需要暂住证，可以在任何地方打工，甚至可以在任何繁华地带支个棚户作为落脚的家。印度在法律上鼓励劳动力自由流动就业，并对进城务工农民的社会保障有明确规定。如规定：（1）在任何情况下，雇员（包括农民雇员）工资都不能低于1948年《最低工资法案》规定的标准。（2）雇员从居住地到工作地所花费的路费，雇主应该予以补助，数额不低于交通费的票价。（3）雇主应该保证为雇员提供合适、足够的医疗条件，当雇员或他们的家人生病时，应该免费提供治疗。（4）假期、工作时间和加班工资以及其他方面的劳动标准，不能低于当地劳动力的水平。

　　3．巴西。农民在医疗、教育和社会保障方面，享有与城里人同等的权利，差别只是农村医疗和教育条件不如城市。但当农民进城后，则享有与城里人完全同等的待遇。1990年，巴西正式建立“统一医疗体系”，患者在公立医疗机构挂号、看病、拿药、作各种检查和手术完全免费，住院患者食宿也不花钱。像癌症、尿毒症和艾滋病这样耗费昂贵的大病，也免费治疗。当劳动者在生病、发生工伤事故、产假、入狱、死亡、丧偶时，社会保障机构会发放工资、补贴或抚恤金。

　　4．日本。日本农民进城从明治维新开始，19世纪末开始活跃，在第一次世界大战期间开始激增。当时，由于传统工业走向现代化和第三产业的兴起，农村劳动力更加频繁地向城市转移。日本政府特别重视劳动力的培训，提高进城农民的素质，增强了就业能力和水平。由于义务教育的普及，大大提高了农民的素质，农民毕业后很快成为现代产业工人的后备军。在日本农民进城过程中一个很重要的现象是，由于农民的教育程度和水平一直远远高于城市化的水平，所以农民进城没有遇到什么阻力。在社会保障方面，20世纪30年代后半期，日本建立了完善的全民健康保险制度。这些做法解除了农民进城的后顾之忧，使大量的农民进城后能够比较顺利地留下来，成为城市市民。

　　5．泰国。泰国自上世纪80年代以来，工业化步伐明显加快。泰国政府十分重视农村医疗保障，把近50%的卫生经费投向农村。泰国医疗保障制度分为三个层次：一是企业为雇员购买的强制性医疗保险。二是对农村居民实行自愿购买“健康卡”制度。凡农村居民，除享受免费医疗和自愿参加私人医疗保险以外，均可参加健康卡保险。一户一卡，每卡家庭自费500铢、政府补助500铢，持卡患者可到健康中心或地区医院就诊，当基层医院认为需要转诊时，可转到省医院就诊。每户1年可就诊8次(同一种病多次就诊算1次，每次限2000铢，超过部分自理)。三是对公务员、国有企业职工、僧侣、60岁以上老人、12岁以下儿童、残疾人和穷人，实行免费医疗。对贫困线以下的农民(单身月收入200铢以下，或家庭月收入2800铢以下者)实行免费医疗制度，由政府发放免费医疗许可证，受益人口占农村人口的14%。特别值得一提的是，在上述三个层次制度基础上，泰国2002年4月起开始实施全民健康保险(简称“30铢计划”)，目的是覆盖没有任何健康保险或者福利计划的人群，实现全民覆盖，成为中低收入国家中为数不多的、为全体居民提供基本卫生服务保障的国家之一。按照“30铢计划”，患者每人每次就诊只需支付30铢的自负费用，就可以享受规定的门诊医疗服务和住院医疗服务。按照泰国政府的设想，“30铢计划”将逐步取代“健康卡”制度。

　　（三）国外进城务工农民社会保障经验的启示

　　虽然各国国情不同，但社会保障作为基础的经济社会制度，其制度设计和运行还是有一些共性的、规律性的原则可循。国外在解决进城务工农民社会保障问题方面的做法，对我国有许多有益启示。

　　1．坚持广覆盖、低水平原则，建立覆盖全体国民的法定基本社会保障。任何公民都应纳入社会保障体系之中，这是社会稳定的需要，也是经济发展的需要。因此，基本社会保障必须从覆盖全体劳动者起步、并最终覆盖全体国民，而不能把它作为部分人群的特权，而把其他人群排除在外。但同时必须看到，社会保障具有“福利刚性”的特点，待遇水平一旦上去了就很难调下来。因此，每个国家都要适应本国的经济发展水平和社会承受能力，从提供最基本的保障起步，确定社会保障水平的基线时一定要谨慎从事。我国目前经济发展水平不高，城镇居民的社会保障问题尚未完全解决，如果农民工的基本社会保障水平定高了，就会使国家和企业背上沉重的经济包袱，最终也会损害进城务工农民的利益。

　　2．坚持市场化原则，搞好社会保障基金运营。从国外的实践看，多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构运营管理，且由多家经营而非独家垄断。世界银行的一份研究报告显示：在全世界范围内除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家由私营机构经营的社会保障基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。这要是因为，政府机构的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题；政府机构管理的基金通常不能投资于股权、不动产或国外资产，而是被迫以很低的利率银行或购买政府债券，从而使收益率低下、且风险过分集中。我国进城务工农民的社会保障制度设计，也必须考虑基金投资运营问题。要引入市场机制和竞争机制，实行基金管理机构与经营机构分开，实现基金的保值增值。

　　3．加快进城务工农民的社会保障立法。发达国家建立社会保障制度总是立法先行，并且随着经济社会发展不断加以完善。目前，我国还缺乏进城务工农民社会保障方面的立法。十届全国人大二次会议通过的《宪法》修正案，明确提出“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。这将有力推进社会保障的立法进程，促进城乡统筹发展。

注：本文作于2007年6月