引题：
在本刊记者调查中，南京卫生局的工作令人印象如此深刻原因在于，他们始终直面现实中的矛盾，对于医改中的攻坚难题始终不回避的态度。卫生公平性原则要求我们工作应以保障最大多数人的健康为使命——而医保覆盖程度和社区卫生服务保障始终就是医改的核心难题。南京市在推进医疗保障全覆盖和开展社区卫生重大改革中所取得的成绩，为整个卫生系统积累了宝贵的经验。
破解医改核心难题——南京推进医疗保障、社区卫生重大改革
作者:张利刚
南京市的医疗改革能走在全国的前列，不是一夕之功。本着一心为民的思想，几年来始终坚持的卫生体系布局和从未间断的改革思想探索，终于铸就了南京医疗卫生事业今天的辉煌。
2007年4月，南京市在秦淮区开展了社区卫生服务机构“全额拨款、收支两条线管理、基本医疗用药零差率销售”以及相关配套的人事分配制度综合改革试点；7月1日，南京市实现医疗保障全覆盖；9月份，在总结秦淮区和高淳县试点工作经验的基础上，在全市推广社区卫生服务机构“全额拨款、收支两条线、基本医疗用药零差率销售”的成功经验。
至此，南京市卫生在医改的两个最大的难题——全民医保和社区卫生工作改革上——实现了突破。
多年探索卫生体系布局
“我一直在全国寻找这样的典型，这次在南京找到了，南京的经验要向全国推广。”这是原国家卫生部部长高强2006年10月到南京调研，视察南京公共卫生体系建设时的动情之语。其实，在南京值得推广的经验决不仅仅是公共卫生体系，在医疗保障制度建设和社区卫生工作方面，南京市也始终走在全国的前列。
南京市的卫生工作所取得的成绩是引人瞩目的，但是其积累的过程却是漫长的，正所谓道似平坦最崎岖，成如容易却艰辛。
南京市卫生局局长陈天明向记者道出了原委。影响南京市医疗卫生事业的原因很复杂，涉及到医疗、医保、医药、医管等诸多方面，但是全民医保和社区卫生工作却始终是诸多因素中最难突破的。南京市之所以能准确把握国家医疗卫生体制改革方向，不断创新思路，一路攻坚克难，就是因为其始终把这两个问题作为主要问题来抓。
此外，还得益于两个方面：一是，多年来探索和调整卫生体系布局为南京市的医改奠定了物理基础；二是，始终坚持对制度的建设和完善，通过制度对医疗资源进行梳理和调整的作法为南京市医改提供了“软力量”的保障。
陈天明在卫生领域工作的数十年中，一直苦苦探索南京卫生工作改革与发展的方向。其关于南京市卫生工作的战略思想和整体布局随着时间的推移而逐渐变得清晰。2004年5月，在南京市政府发布了《市政府关于进一步深化全市卫生改革的若干意见》（简称112号文件），该文件确定了南京市卫生工作发展方向。
112号文件对城镇医疗卫生体制改革、加快公共卫生体制改革、推进农村卫生改革、深化公办医疗机构管理体制和运行机制改革、发展民办医疗机构、卫生监督管理等各个方面都做出了指导性的方针和详细的部署。112号文件的出台不仅明确了南京市卫生工作的思路和步骤，也意味着以陈天明为首的南京市卫生工作者们的多年探索的方向是正确的。
事实证明，112号文件的出台对推动南京市卫生工作起到了至关重要的作用。文件关于“推进农村卫生改革”和“探索城镇医疗卫生体制改革”的内容，不仅对农村卫生体系建设和农村医疗机构的布局做出了政策性的指导，还对推动新型农村合作医疗和改革社区卫生工作起到了不可替代的作用。
医疗保障全覆盖
2007年7月1日，随着《南京市城镇居民基本医疗保险暂行办法及实施细则》（宁政发[2007]164号）的实施，南京市133万城镇居民被正式纳入城镇居民医保范围。至此，南京市形成了公费医疗、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险以及困难群众医疗救助等多种形式医疗的保障制度，在全国率先实现了城乡居民基本医疗保障全覆盖。
具体情况是：新型农村合作医疗189万人（110－180元/人），覆盖29.9％；城镇职工医保182万人（1340元/人），覆盖31.0％；居民基本医保133万人（450元/人、儿童150元/人），覆盖21.8％；公费医疗52万人，覆盖8.5％；在南京的高校学生51万人（60元/人），覆盖8.4％；此外特困群体约有3万人，覆盖0.3％。
南京市劳动保障局办公室王富华主任告诉记者，城镇居民医保主要包括三类人员，也就是“一老一少”和“三无人员”。“老”是指南京“老年居民”，即参保当年12月31日（含）前男年满60周岁、女年满55周岁的居民；“少”是指南京市中小学生、市属全日制高等中等专科院校和技校在校生以及学龄前儿童；“三无人员”则指无用人单位、无固定职业、无稳定收入的城镇其他居民，包括各类孤残、特困、享受低保的城镇居民。
参加医保全年只缴费450元（政府给予补贴助），学生儿童全年缴费标准150元（政府补贴100元），参保居民在一个结算年度内发生的符合支付范围的住院、门诊大病和门诊医疗费用设立基金支付起付标准和最高支付限额。起付标准以上、最高支付限额（暂定为8万元）以下部分按比例支付。
门诊起付标准为300（含）元。老年居民和其他居民：300元以上至600（含）元之间的费用，基金支付40%，600元以上的费用由个人自理；学生儿童：300元以上至500（含）元之间的费用，基金支付40%，500元以上的费用由个人自理。门诊大病起付标准为1000元，1000元以上的医疗费用，基金支付55%。住院起付标准为三级医疗机构1000元，二级医疗机构800元，一级医疗机构600元。在一个自然年度内多次住院的，第二次住院按住院起付标准的75%计算，第三次及以上住院按住院起付标准的50%计算。起付标准以上、最高支付限额以下的费用，在三级医疗机构就诊，基金支付50%，在二级医疗机构就诊，基金支付55%，在一级医疗机构就诊，基金支付60%。
据王富华主任介绍，城镇居民基本医疗保险基金由财政补助资金、居民个人缴费及利息等组成。基金设立财政专户，实行收支两条线，单独核算，专户管理，专款专用。市医疗保险结算管理中心设立基金支出户。市社会保险费征缴管理中心设立基金收入过渡户，负责城镇居民个人缴费部分的归集，按月及时划入基金财政专户。
在参保人员缴费期结束后，各区劳动保障部门编制本区居民参保情况表（含财政补助人员名单及应补助款），经区财政部门审验后，报市医保中心；市医保中心汇总各区上报的参保情况表，报市财政部门审核；市财政部门统一归集市区两级财政补助款，并负责年终清算。市本级财政补助款应定期划入基金财政专户，确保基金的正常使用；各区承担的财政补助款应分别于每年2月底（不低于应负担金额的50%）、6月底前分两次上交市财政。
最后，王富华主任说，由于城镇居民基本医疗保险刚开始实施，此举虽然弥补了南京市医疗保障制度的空白，但是各种保障制度之间的保障水平差距还需要缩小。
多层次医保成果
南京市率先在全国实现城乡居民医保全覆盖，是其对医疗保障经过了多年的努力和探索的结果，也是劳动保障部门、民政部门、财政部门和卫生部门共同努力的结果，其目的是为了解决南京卫生工作中最大的难题——保障南京市人民群众的健康。
南京市多年来始终把医保作为保障民生的重要内容，用医保为全市居民筑起了健康的防线。目前，城镇职工基本医疗保险参保人数已超过178万，其中包括困难企业职工和退休人员17.6万，灵活就业人员15.8万。经过4年的发展，新型农村合作医疗已由当初农民不理解不支持变得深入人心，参加合作医疗由政府的任务指标变成了农民的自觉行动，全市农民参保率达到97%以上，人均筹资额由32元增加到132元，而参保农民自筹资金始终维持在24元。门诊报销由单纯药费扩大到检查费、化验费，住院报销按在不同级别医院就诊分别提高5－10%。
记者在雨花台区铁心桥社区卫生服务中心采访时看到，每间病房内有两张病床，电视、卫生间、热水器等设备一应俱全。《新华日报》曾于今年4月报道过高家库村村民胡凤英在该中心治疗的情况。该中心的医生陈德春现在还记得当时胡凤英治病还有些犹豫，怕负担不起治疗费用。通过陈医生的安慰和介绍后，胡凤英才放下了思想上的包袱。在南京的农村合作医疗中，住院费一天才20块钱，一次住院多的可以报到5000块，超过1万还可以享受大病补偿的情况。
大家都知道，看病贵主要是贵在大病。一场大病，往往拖垮一个家庭，困难家庭更是雪上加霜。南京市在完善基本医疗保险制度的同时，建立了大病医疗救助制度。凡参加城镇职工基本医疗保险的职工，均参加大病医疗救助。参保职工生重大疾病，医疗费用在统筹基金最高支付限额以上至15万元以下的，个人自付10%，15万元以上至20万元以下的，个人自付5%。
针对最低生活保障家庭中无力支付基本医疗费用的人员，南京市出台了《全市实施最困难群体医疗援助方案（试行）》，援助对象的全部医疗费用由市、区（县）政府承担。困难人群密集的秦淮区还先行探路，实施城市居民互助医疗和大病救助，筹资标准为270元，低保人员出120元，低保边缘户和失地农民出170元，其余由财政承担，普通疾病门诊和住院费用分别补助，重大疾病予以再补助。
2002年，时任南京市委书记的李源潮同志明确提出：“要把解决群众看病难看病贵的问题放到各级党委和政府的议事日程上！”。事实证明，看到南京今天的医保现状，李书记也表示满意。
社区卫生服务体系概况
南京市卫生局办公室主任臧继全告诉记者，112号文件的出台，加速了南京市城镇和农村医疗体系的建设。其中对于探索城镇医疗卫生体制改革的内容，他至今还记得很清楚。“城区的二级医疗机构，采取上靠、下沉、转行、改制等方式进行改革，促进城区医疗机构由三级医疗网向医疗中心和社区卫生服务机构二级医疗网过渡”。通过政府给出的“上靠，下沉，转行，改制”8字方针，为南京市区级政府办的20家医院除两家医院“上靠”到三级医院、一家保留外，其余17家二级医院全部转变为社区医疗服务中心。这一举措为南京市社区卫生服务体系的建设创造了有利的条件，也为今天的社区卫生工作试点奠定了坚实的基础。
南京市通过大力推进区级医疗机构、街道卫生院向社区卫生服务中心、社区卫生服务站等社区卫生服务机构转变。时至今日，南京市基本完成了以公有制社区卫生服务机构为主导、多种经济成分并存、主体多元化的社区卫生服务网络建设。并在此基础之上，通过指导协调、政策引导和经济调控等手段，逐步完成了合理分工、双向转诊的新型医疗卫生服务体系。
南京市卫生局基层卫生与妇幼保健处崔晓宁告诉记者，近年来，南京市始终按照112号文件的指导，着力构建以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系，时至今日，社区卫生服务工作已经取得了明显成效。
经过几年的调整，南京市社区卫生服务网络基本健全。目前，全市已建社区卫生服务机构825个，其中中心127个、站698个，居民步行10-15分钟就可到达社区卫生服务中心(站)。社区卫生服务机构门急诊人次已占全市门急诊总量的43.58%，平均每一门诊、出院病人费用53.09元、1920.92元，分别是三级医院费用的33%、25%。农村100%的镇有社区卫生服务中心，95.5%以上的村卫生室改建为社区卫生服务站。城市、农村社区卫生服务就诊率分别达到35.4%、51.76%。“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的医疗卫生服务新格局正在形成。
南京市把发展社区卫生作为缓解“看病难，看病贵”的重要途径之一，在城市社区卫生服务体系建设中不断完善“六位一体”功能，为方便群众就医、减轻医疗负担建立了有效途径。在加强社区卫生服务网络建设时本着“三近”原则，即近小区、近人群、近道路，通过腾、建、改、修、拆等办法加快社区卫生服务机构建设。通过结构调整、设备更新，将社区卫生机构原来单纯的医疗功能拓展为预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗和康复等六项功能，为居民提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。
据崔晓宁处长介绍，这六项功能的排列在这几年中始终是变化的，最初是首位是医疗，而如今医疗已经排在的第五位，南京的目标是把保健排在首位，而医疗排在末位。几项功能排序的变化代表了南京市社区卫生工作重点的转移。
“大医院人满为患、小医院无人问津”，曾是南京市医疗状况的真实写照。群众看病难看病贵，一个重要原因就是缺乏多层次医疗体系和相应的制度安排合理分流患者，相当一部分患者得了感冒之类的小病也要到省市三级大医院就诊，人为地造成看病拥挤现象，也带来就诊费用的增加。社区卫生服务网络的健全基本改变了这一状况。
在社区卫生服务网络基本健全的情况下，通过各种有效的措施积极引导患者到社区就诊就成了社区卫生的关键。为了引导患者到社区就诊，南京率先建立社区首诊和双向转诊制度，降低参保人员在社区就诊费用的个人自付比例，把一般常见病、多发病、慢性病引导到社区治疗；逐步完善社区卫生服务机构与大医院双向转诊制度，有效分流患者；
针对人们普遍相信名院名医而社区医疗水平相对不高的状况，派出三级医院医生到社区坐诊，使居民在家门口也能享受到名医服务。
经过几年的努力，南京城市社区卫生普及率从30%多提高到92.6%，人口覆盖率从不足34%提高到100%，服务人口从不足100万提高到650万。全省5个“全国社区卫生服务示范区”，南京的玄武区、白下区、鼓楼区就占了3席，社区卫生已经成为南京卫生工作的一个“品牌”。
江苏省卫生厅厅长郭兴华认为，近年来，南京大力发展城市社区卫生服务，建成的全国社区卫生服务示范区和省级社区卫生服务先进区最多，社区卫生服务城市人口覆盖率和居民选择社区门诊的比例最高，社区首诊和双向转诊制度推行最早，社区卫生服务运行机制改革探索最活跃，在全省发挥了很好的示范带头作用。卫生部党组书记、副部长高强、江苏省省委书记李源潮、省长梁保华等领导也先后视察南京市社区卫生工作，并对给予了充分肯定和高度评价。
以点带面搞试点
在领导的肯定和取得的成绩面前，南京市社区卫生工作并没有满足现状、驻足不前；而是面对成绩，继续努力，进一步推动社区卫生工作更上层楼。2007年4月，南京市社区卫生服务工作重点开展“全额拨款、收支两条线、药品零差率”改革，选择在秦淮区先行试点。
秦淮区的试点是在南京市社区卫生服务网络的基础上，实施网格地图管理方法。秦淮区确定，按照每800户居民为一个管理网格，每1万居民为一个管理片区，全区5个街道47个社区和6个行政村划分为均衡覆盖全区的30个管理片区、112个管理网格，将2名全科医生、2名社区护士和1名公共卫生人员组成的全科工作团队均衡分布在管理片区内，实行分片包户，以健康保健合同和居民健康卡为载体建立全科医生家庭责任制，全面落实预防、保健、康复、基本医疗、健康教育和计划生育指导等“六位一体”功能。
秦淮区卫生局局长徐泽霖告诉记者，所谓“全额拨款”是指政府财政拨付足额的社区卫生经费用于公共卫生服务购买和基本医疗服务补贴。
秦淮区成立社区卫生服务管理办公室，对社区卫生服务机构重新调整，设立社区卫生服务财政专户，实行中心主任和财务人员派出制，加强社区卫生服务人、财、物等管理，所需费用全部由政府支出，医务人员的收入多少完全不同处方挂钩。以此方法切断医务人员与经济创收、医药购销的利益联系。社区卫生服务所有收入全部上缴财政专户，而社区卫生服务职工工资及奖金则由区卫生局和区财政考核发放。这种作法是为了防范收支两条线后可能出现的“大锅饭”现象。
“为推进这项改革，秦淮区的社区卫生经费已经由往年的300万增加到600万。”秦淮区卫生局局长徐泽霖介绍，秦淮区已经出台措施，社区卫生服务的财政投入列入政府财政预算并将逐年提高，增长幅度不低于当年财政增长幅度。
“收支两条线”是指，社区卫生机构收入和支出实行“两条线”。社区卫生服务实行预算管理，社区卫生服务所有收入全部上缴财政专户，社区卫生服务职工工资和奖金由区卫生局和区财政局核定，考核发放。中心主任年收入探索试行年薪制，标准由区卫生局和区财政局统一核定，并实行任期目标责任制考核，根据完成任务情况和居民满意度调查结果综合考核后发放。社区卫生服务人员聘任期间暂停执行档案工资，严格执行岗位工资，以岗定薪，一岗一薪，岗变薪变。
“基本医疗用药零差率销售”是指按照统一用药目录、统一厂家品名、统一剂型规格、统一招标采购、统一配送管理、统一价格公示等“六统一”的要求，通过招标或竞争性谈判方式确定社区基本医疗用药供应商和销售价格。为了保证改措施的顺利进行，秦淮区研究制订了《秦淮区社区卫生服务基本医疗用药集中采供和零差率销售管理办法》，并根据调研和往年数据，组织专家和相关部门确定了《秦淮区社区卫生服务基本医疗用药目录》。辖区30万社区居民因常见病、多发病持居民健康卡到政府举办的社区卫生服务机构就诊，购买《秦淮区社区卫生服务基本医疗用药目录》范围内药品，社区卫生服务机构实行零差率销售。
秦淮区的改革抓住了城市医疗卫生体制改革的核心环节，有利于坚持以政府为主导，有利于确保公共医疗卫生的公益性质，有利于从根本上改变社区卫生服务机构“以药养医、以医养防”的状况，更好地为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。
效益良好全市推开
2007年4月秦淮区实行“全额拨款、收支两条线、基本医疗用药零差率销售”以后，6月份，南京市在经济实力相对薄弱的高淳县启动了该作法的农村卫生服务运行机制综合改革试点工作。据初步统计，秦淮区试点运行四个月来，秦淮区基本医疗用药零售价格比改革前平均降低40%，人均门诊费用比上年平均下降20.52%，人均处方值同比平均下降20.14%，门诊服务数量同比平均递增25.05%，群众就医更加方便，就医费用明显下降。
9月23日，南京市政府大礼堂将召开会议，全面推广南京市秦淮区以“全额拨款、收支两条线管理和基本医疗用药零差率销售”为主要内容的社区卫生服务体制改革试点。9月24日，南京市政府宣布要将此项改革推向全市公立社区卫生服务机构。
记者采访期间，正值江苏省副省长何权带领江苏省各市、地的100余位卫生局局长到南京考察南京市的社区卫生工作，并参加了南京市社区卫生试点的推广会。考察社区期间，何权副省长问一位社区医生去年8月和今年8月的工资和奖金收入状况，该医生回答去年是1800多元，今年是2300多元。问及工资为何会有增长时，该医生回答由于社区服务中心越来越被百姓认可，所以门诊量自然也就增加了。
南京市此项改革被诸多专家称为具备“划时代意义”。这一主要针对社区卫生服务体制的改革给百姓带来的是实实在在的，它意味着政府要掏腰包养起社区卫生服务机构，为老百姓提供公益性基本医疗卫生服务。药品进价多少卖给患者就是多少，乱开检查、开大处方对医生、对医院无任何好处。
在夫子庙社区卫生服务中心的大厅里，记者随机采访了一位来就诊的病人。该病人告诉记者，一盒泰诺感冒片9.24元，比大医院便宜了３元左右。据秦淮区卫生局徐泽霖介绍，除了本区户籍人口，那些持有本区暂住证的外来人口也可以得到这些零差率药品。
秦淮区已经出台了人事管理的相关规定，社区卫生服务人员暂停执行档案工资，严格执行岗位工资，以岗定薪，而档案工资只作为职工计发退休费、调资、晋级等的依据。徐泽霖局长解释说，“使医务人员收入与技术水平、服务质量和数量以及群众满意度等密切挂钩是建立收入分配制度的核心，也是该项改革成功的经验之一。”
“改革的目标只有一个，就是让所有百姓共享发展成果，使人民群众能够更多地享受到基本医疗的保障。”南京市市委书记罗志军说，其实这也是评价社区卫生改革成败的唯一标准。(来源：《中国卫生产业》记者：张利刚)
在本刊记者调查中，南京卫生局的工作令人印象如此深刻原因在于，他们始终直面现实中的矛盾，对于医改中的攻坚难题始终不回避的态度。卫生公平性原则要求我们工作应以保障最大多数人的健康为使命——而医保覆盖程度和社区卫生服务保障始终就是医改的核心难题。南京市在推进医疗保障全覆盖和开展社区卫生重大改革中所取得的成绩，为整个卫生系统积累了宝贵的经验。
破解医改核心难题——南京推进医疗保障、社区卫生重大改革
作者:张利刚
南京市的医疗改革能走在全国的前列，不是一夕之功。本着一心为民的思想，几年来始终坚持的卫生体系布局和从未间断的改革思想探索，终于铸就了南京医疗卫生事业今天的辉煌。
2007年4月，南京市在秦淮区开展了社区卫生服务机构“全额拨款、收支两条线管理、基本医疗用药零差率销售”以及相关配套的人事分配制度综合改革试点；7月1日，南京市实现医疗保障全覆盖；9月份，在总结秦淮区和高淳县试点工作经验的基础上，在全市推广社区卫生服务机构“全额拨款、收支两条线、基本医疗用药零差率销售”的成功经验。
至此，南京市卫生在医改的两个最大的难题——全民医保和社区卫生工作改革上——实现了突破。
多年探索卫生体系布局
“我一直在全国寻找这样的典型，这次在南京找到了，南京的经验要向全国推广。”这是原国家卫生部部长高强2006年10月到南京调研，视察南京公共卫生体系建设时的动情之语。其实，在南京值得推广的经验决不仅仅是公共卫生体系，在医疗保障制度建设和社区卫生工作方面，南京市也始终走在全国的前列。
南京市的卫生工作所取得的成绩是引人瞩目的，但是其积累的过程却是漫长的，正所谓道似平坦最崎岖，成如容易却艰辛。
南京市卫生局局长陈天明向记者道出了原委。影响南京市医疗卫生事业的原因很复杂，涉及到医疗、医保、医药、医管等诸多方面，但是全民医保和社区卫生工作却始终是诸多因素中最难突破的。南京市之所以能准确把握国家医疗卫生体制改革方向，不断创新思路，一路攻坚克难，就是因为其始终把这两个问题作为主要问题来抓。
此外，还得益于两个方面：一是，多年来探索和调整卫生体系布局为南京市的医改奠定了物理基础；二是，始终坚持对制度的建设和完善，通过制度对医疗资源进行梳理和调整的作法为南京市医改提供了“软力量”的保障。
陈天明在卫生领域工作的数十年中，一直苦苦探索南京卫生工作改革与发展的方向。其关于南京市卫生工作的战略思想和整体布局随着时间的推移而逐渐变得清晰。2004年5月，在南京市政府发布了《市政府关于进一步深化全市卫生改革的若干意见》（简称112号文件），该文件确定了南京市卫生工作发展方向。
112号文件对城镇医疗卫生体制改革、加快公共卫生体制改革、推进农村卫生改革、深化公办医疗机构管理体制和运行机制改革、发展民办医疗机构、卫生监督管理等各个方面都做出了指导性的方针和详细的部署。112号文件的出台不仅明确了南京市卫生工作的思路和步骤，也意味着以陈天明为首的南京市卫生工作者们的多年探索的方向是正确的。
事实证明，112号文件的出台对推动南京市卫生工作起到了至关重要的作用。文件关于“推进农村卫生改革”和“探索城镇医疗卫生体制改革”的内容，不仅对农村卫生体系建设和农村医疗机构的布局做出了政策性的指导，还对推动新型农村合作医疗和改革社区卫生工作起到了不可替代的作用。
医疗保障全覆盖
2007年7月1日，随着《南京市城镇居民基本医疗保险暂行办法及实施细则》（宁政发[2007]164号）的实施，南京市133万城镇居民被正式纳入城镇居民医保范围。至此，南京市形成了公费医疗、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险以及困难群众医疗救助等多种形式医疗的保障制度，在全国率先实现了城乡居民基本医疗保障全覆盖。
具体情况是：新型农村合作医疗189万人（110－180元/人），覆盖29.9％；城镇职工医保182万人（1340元/人），覆盖31.0％；居民基本医保133万人（450元/人、儿童150元/人），覆盖21.8％；公费医疗52万人，覆盖8.5％；在南京的高校学生51万人（60元/人），覆盖8.4％；此外特困群体约有3万人，覆盖0.3％。
南京市劳动保障局办公室王富华主任告诉记者，城镇居民医保主要包括三类人员，也就是“一老一少”和“三无人员”。“老”是指南京“老年居民”，即参保当年12月31日（含）前男年满60周岁、女年满55周岁的居民；“少”是指南京市中小学生、市属全日制高等中等专科院校和技校在校生以及学龄前儿童；“三无人员”则指无用人单位、无固定职业、无稳定收入的城镇其他居民，包括各类孤残、特困、享受低保的城镇居民。
参加医保全年只缴费450元（政府给予补贴助），学生儿童全年缴费标准150元（政府补贴100元），参保居民在一个结算年度内发生的符合支付范围的住院、门诊大病和门诊医疗费用设立基金支付起付标准和最高支付限额。起付标准以上、最高支付限额（暂定为8万元）以下部分按比例支付。
门诊起付标准为300（含）元。老年居民和其他居民：300元以上至600（含）元之间的费用，基金支付40%，600元以上的费用由个人自理；学生儿童：300元以上至500（含）元之间的费用，基金支付40%，500元以上的费用由个人自理。门诊大病起付标准为1000元，1000元以上的医疗费用，基金支付55%。住院起付标准为三级医疗机构1000元，二级医疗机构800元，一级医疗机构600元。在一个自然年度内多次住院的，第二次住院按住院起付标准的75%计算，第三次及以上住院按住院起付标准的50%计算。起付标准以上、最高支付限额以下的费用，在三级医疗机构就诊，基金支付50%，在二级医疗机构就诊，基金支付55%，在一级医疗机构就诊，基金支付60%。
据王富华主任介绍，城镇居民基本医疗保险基金由财政补助资金、居民个人缴费及利息等组成。基金设立财政专户，实行收支两条线，单独核算，专户管理，专款专用。市医疗保险结算管理中心设立基金支出户。市社会保险费征缴管理中心设立基金收入过渡户，负责城镇居民个人缴费部分的归集，按月及时划入基金财政专户。
在参保人员缴费期结束后，各区劳动保障部门编制本区居民参保情况表（含财政补助人员名单及应补助款），经区财政部门审验后，报市医保中心；市医保中心汇总各区上报的参保情况表，报市财政部门审核；市财政部门统一归集市区两级财政补助款，并负责年终清算。市本级财政补助款应定期划入基金财政专户，确保基金的正常使用；各区承担的财政补助款应分别于每年2月底（不低于应负担金额的50%）、6月底前分两次上交市财政。
最后，王富华主任说，由于城镇居民基本医疗保险刚开始实施，此举虽然弥补了南京市医疗保障制度的空白，但是各种保障制度之间的保障水平差距还需要缩小。
多层次医保成果
南京市率先在全国实现城乡居民医保全覆盖，是其对医疗保障经过了多年的努力和探索的结果，也是劳动保障部门、民政部门、财政部门和卫生部门共同努力的结果，其目的是为了解决南京卫生工作中最大的难题——保障南京市人民群众的健康。
南京市多年来始终把医保作为保障民生的重要内容，用医保为全市居民筑起了健康的防线。目前，城镇职工基本医疗保险参保人数已超过178万，其中包括困难企业职工和退休人员17.6万，灵活就业人员15.8万。经过4年的发展，新型农村合作医疗已由当初农民不理解不支持变得深入人心，参加合作医疗由政府的任务指标变成了农民的自觉行动，全市农民参保率达到97%以上，人均筹资额由32元增加到132元，而参保农民自筹资金始终维持在24元。门诊报销由单纯药费扩大到检查费、化验费，住院报销按在不同级别医院就诊分别提高5－10%。
记者在雨花台区铁心桥社区卫生服务中心采访时看到，每间病房内有两张病床，电视、卫生间、热水器等设备一应俱全。《新华日报》曾于今年4月报道过高家库村村民胡凤英在该中心治疗的情况。该中心的医生陈德春现在还记得当时胡凤英治病还有些犹豫，怕负担不起治疗费用。通过陈医生的安慰和介绍后，胡凤英才放下了思想上的包袱。在南京的农村合作医疗中，住院费一天才20块钱，一次住院多的可以报到5000块，超过1万还可以享受大病补偿的情况。
大家都知道，看病贵主要是贵在大病。一场大病，往往拖垮一个家庭，困难家庭更是雪上加霜。南京市在完善基本医疗保险制度的同时，建立了大病医疗救助制度。凡参加城镇职工基本医疗保险的职工，均参加大病医疗救助。参保职工生重大疾病，医疗费用在统筹基金最高支付限额以上至15万元以下的，个人自付10%，15万元以上至20万元以下的，个人自付5%。
针对最低生活保障家庭中无力支付基本医疗费用的人员，南京市出台了《全市实施最困难群体医疗援助方案（试行）》，援助对象的全部医疗费用由市、区（县）政府承担。困难人群密集的秦淮区还先行探路，实施城市居民互助医疗和大病救助，筹资标准为270元，低保人员出120元，低保边缘户和失地农民出170元，其余由财政承担，普通疾病门诊和住院费用分别补助，重大疾病予以再补助。
2002年，时任南京市委书记的李源潮同志明确提出：“要把解决群众看病难看病贵的问题放到各级党委和政府的议事日程上！”。事实证明，看到南京今天的医保现状，李书记也表示满意。
社区卫生服务体系概况
南京市卫生局办公室主任臧继全告诉记者，112号文件的出台，加速了南京市城镇和农村医疗体系的建设。其中对于探索城镇医疗卫生体制改革的内容，他至今还记得很清楚。“城区的二级医疗机构，采取上靠、下沉、转行、改制等方式进行改革，促进城区医疗机构由三级医疗网向医疗中心和社区卫生服务机构二级医疗网过渡”。通过政府给出的“上靠，下沉，转行，改制”8字方针，为南京市区级政府办的20家医院除两家医院“上靠”到三级医院、一家保留外，其余17家二级医院全部转变为社区医疗服务中心。这一举措为南京市社区卫生服务体系的建设创造了有利的条件，也为今天的社区卫生工作试点奠定了坚实的基础。
南京市通过大力推进区级医疗机构、街道卫生院向社区卫生服务中心、社区卫生服务站等社区卫生服务机构转变。时至今日，南京市基本完成了以公有制社区卫生服务机构为主导、多种经济成分并存、主体多元化的社区卫生服务网络建设。并在此基础之上，通过指导协调、政策引导和经济调控等手段，逐步完成了合理分工、双向转诊的新型医疗卫生服务体系。
南京市卫生局基层卫生与妇幼保健处崔晓宁告诉记者，近年来，南京市始终按照112号文件的指导，着力构建以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系，时至今日，社区卫生服务工作已经取得了明显成效。
经过几年的调整，南京市社区卫生服务网络基本健全。目前，全市已建社区卫生服务机构825个，其中中心127个、站698个，居民步行10-15分钟就可到达社区卫生服务中心(站)。社区卫生服务机构门急诊人次已占全市门急诊总量的43.58%，平均每一门诊、出院病人费用53.09元、1920.92元，分别是三级医院费用的33%、25%。农村100%的镇有社区卫生服务中心，95.5%以上的村卫生室改建为社区卫生服务站。城市、农村社区卫生服务就诊率分别达到35.4%、51.76%。“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的医疗卫生服务新格局正在形成。
南京市把发展社区卫生作为缓解“看病难，看病贵”的重要途径之一，在城市社区卫生服务体系建设中不断完善“六位一体”功能，为方便群众就医、减轻医疗负担建立了有效途径。在加强社区卫生服务网络建设时本着“三近”原则，即近小区、近人群、近道路，通过腾、建、改、修、拆等办法加快社区卫生服务机构建设。通过结构调整、设备更新，将社区卫生机构原来单纯的医疗功能拓展为预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗和康复等六项功能，为居民提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。
据崔晓宁处长介绍，这六项功能的排列在这几年中始终是变化的，最初是首位是医疗，而如今医疗已经排在的第五位，南京的目标是把保健排在首位，而医疗排在末位。几项功能排序的变化代表了南京市社区卫生工作重点的转移。
“大医院人满为患、小医院无人问津”，曾是南京市医疗状况的真实写照。群众看病难看病贵，一个重要原因就是缺乏多层次医疗体系和相应的制度安排合理分流患者，相当一部分患者得了感冒之类的小病也要到省市三级大医院就诊，人为地造成看病拥挤现象，也带来就诊费用的增加。社区卫生服务网络的健全基本改变了这一状况。
在社区卫生服务网络基本健全的情况下，通过各种有效的措施积极引导患者到社区就诊就成了社区卫生的关键。为了引导患者到社区就诊，南京率先建立社区首诊和双向转诊制度，降低参保人员在社区就诊费用的个人自付比例，把一般常见病、多发病、慢性病引导到社区治疗；逐步完善社区卫生服务机构与大医院双向转诊制度，有效分流患者；
针对人们普遍相信名院名医而社区医疗水平相对不高的状况，派出三级医院医生到社区坐诊，使居民在家门口也能享受到名医服务。
经过几年的努力，南京城市社区卫生普及率从30%多提高到92.6%，人口覆盖率从不足34%提高到100%，服务人口从不足100万提高到650万。全省5个“全国社区卫生服务示范区”，南京的玄武区、白下区、鼓楼区就占了3席，社区卫生已经成为南京卫生工作的一个“品牌”。
江苏省卫生厅厅长郭兴华认为，近年来，南京大力发展城市社区卫生服务，建成的全国社区卫生服务示范区和省级社区卫生服务先进区最多，社区卫生服务城市人口覆盖率和居民选择社区门诊的比例最高，社区首诊和双向转诊制度推行最早，社区卫生服务运行机制改革探索最活跃，在全省发挥了很好的示范带头作用。卫生部党组书记、副部长高强、江苏省省委书记李源潮、省长梁保华等领导也先后视察南京市社区卫生工作，并对给予了充分肯定和高度评价。
以点带面搞试点
在领导的肯定和取得的成绩面前，南京市社区卫生工作并没有满足现状、驻足不前；而是面对成绩，继续努力，进一步推动社区卫生工作更上层楼。2007年4月，南京市社区卫生服务工作重点开展“全额拨款、收支两条线、药品零差率”改革，选择在秦淮区先行试点。
秦淮区的试点是在南京市社区卫生服务网络的基础上，实施网格地图管理方法。秦淮区确定，按照每800户居民为一个管理网格，每1万居民为一个管理片区，全区5个街道47个社区和6个行政村划分为均衡覆盖全区的30个管理片区、112个管理网格，将2名全科医生、2名社区护士和1名公共卫生人员组成的全科工作团队均衡分布在管理片区内，实行分片包户，以健康保健合同和居民健康卡为载体建立全科医生家庭责任制，全面落实预防、保健、康复、基本医疗、健康教育和计划生育指导等“六位一体”功能。
秦淮区卫生局局长徐泽霖告诉记者，所谓“全额拨款”是指政府财政拨付足额的社区卫生经费用于公共卫生服务购买和基本医疗服务补贴。
秦淮区成立社区卫生服务管理办公室，对社区卫生服务机构重新调整，设立社区卫生服务财政专户，实行中心主任和财务人员派出制，加强社区卫生服务人、财、物等管理，所需费用全部由政府支出，医务人员的收入多少完全不同处方挂钩。以此方法切断医务人员与经济创收、医药购销的利益联系。社区卫生服务所有收入全部上缴财政专户，而社区卫生服务职工工资及奖金则由区卫生局和区财政考核发放。这种作法是为了防范收支两条线后可能出现的“大锅饭”现象。
“为推进这项改革，秦淮区的社区卫生经费已经由往年的300万增加到600万。”秦淮区卫生局局长徐泽霖介绍，秦淮区已经出台措施，社区卫生服务的财政投入列入政府财政预算并将逐年提高，增长幅度不低于当年财政增长幅度。
“收支两条线”是指，社区卫生机构收入和支出实行“两条线”。社区卫生服务实行预算管理，社区卫生服务所有收入全部上缴财政专户，社区卫生服务职工工资和奖金由区卫生局和区财政局核定，考核发放。中心主任年收入探索试行年薪制，标准由区卫生局和区财政局统一核定，并实行任期目标责任制考核，根据完成任务情况和居民满意度调查结果综合考核后发放。社区卫生服务人员聘任期间暂停执行档案工资，严格执行岗位工资，以岗定薪，一岗一薪，岗变薪变。
“基本医疗用药零差率销售”是指按照统一用药目录、统一厂家品名、统一剂型规格、统一招标采购、统一配送管理、统一价格公示等“六统一”的要求，通过招标或竞争性谈判方式确定社区基本医疗用药供应商和销售价格。为了保证改措施的顺利进行，秦淮区研究制订了《秦淮区社区卫生服务基本医疗用药集中采供和零差率销售管理办法》，并根据调研和往年数据，组织专家和相关部门确定了《秦淮区社区卫生服务基本医疗用药目录》。辖区30万社区居民因常见病、多发病持居民健康卡到政府举办的社区卫生服务机构就诊，购买《秦淮区社区卫生服务基本医疗用药目录》范围内药品，社区卫生服务机构实行零差率销售。
秦淮区的改革抓住了城市医疗卫生体制改革的核心环节，有利于坚持以政府为主导，有利于确保公共医疗卫生的公益性质，有利于从根本上改变社区卫生服务机构“以药养医、以医养防”的状况，更好地为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。
效益良好全市推开
2007年4月秦淮区实行“全额拨款、收支两条线、基本医疗用药零差率销售”以后，6月份，南京市在经济实力相对薄弱的高淳县启动了该作法的农村卫生服务运行机制综合改革试点工作。据初步统计，秦淮区试点运行四个月来，秦淮区基本医疗用药零售价格比改革前平均降低40%，人均门诊费用比上年平均下降20.52%，人均处方值同比平均下降20.14%，门诊服务数量同比平均递增25.05%，群众就医更加方便，就医费用明显下降。
9月23日，南京市政府大礼堂将召开会议，全面推广南京市秦淮区以“全额拨款、收支两条线管理和基本医疗用药零差率销售”为主要内容的社区卫生服务体制改革试点。9月24日，南京市政府宣布要将此项改革推向全市公立社区卫生服务机构。
记者采访期间，正值江苏省副省长何权带领江苏省各市、地的100余位卫生局局长到南京考察南京市的社区卫生工作，并参加了南京市社区卫生试点的推广会。考察社区期间，何权副省长问一位社区医生去年8月和今年8月的工资和奖金收入状况，该医生回答去年是1800多元，今年是2300多元。问及工资为何会有增长时，该医生回答由于社区服务中心越来越被百姓认可，所以门诊量自然也就增加了。
南京市此项改革被诸多专家称为具备“划时代意义”。这一主要针对社区卫生服务体制的改革给百姓带来的是实实在在的，它意味着政府要掏腰包养起社区卫生服务机构，为老百姓提供公益性基本医疗卫生服务。药品进价多少卖给患者就是多少，乱开检查、开大处方对医生、对医院无任何好处。
在夫子庙社区卫生服务中心的大厅里，记者随机采访了一位来就诊的病人。该病人告诉记者，一盒泰诺感冒片9.24元，比大医院便宜了３元左右。据秦淮区卫生局徐泽霖介绍，除了本区户籍人口，那些持有本区暂住证的外来人口也可以得到这些零差率药品。
秦淮区已经出台了人事管理的相关规定，社区卫生服务人员暂停执行档案工资，严格执行岗位工资，以岗定薪，而档案工资只作为职工计发退休费、调资、晋级等的依据。徐泽霖局长解释说，“使医务人员收入与技术水平、服务质量和数量以及群众满意度等密切挂钩是建立收入分配制度的核心，也是该项改革成功的经验之一。”
“改革的目标只有一个，就是让所有百姓共享发展成果，使人民群众能够更多地享受到基本医疗的保障。”南京市市委书记罗志军说，其实这也是评价社区卫生改革成败的唯一标准。(来源：《中国卫生产业》记者：张利刚)