土地开发整理项目资金管理体制再造
土地是一种稀缺的战略资源，它不仅是农业的基本生产资料，也是社会经济活动的重要载体。根据有关部门公布的数据，2005年全国实际建设占用耕地13.9万公顷，比上年减少4.1%。灾毁耕地5.4万公顷。生态退耕39万公顷，因农业结构调整减少耕地1.2万公顷。查出往年建设未变更上报的建设占用耕地7.3万公顷。土地整理复垦开发补充耕地30.7万公顷。当年净减少耕地36.2万公顷。1996年至2005年，我国耕地面积从13007万公顷减少到12224万公顷，平均每年减少87万公顷。现在，我国人均耕地面积仅0.093公顷，不到世界平均水平的一半。因此，我国政府实行最严格的土地管理制度，并且大力推进土地开发与整理工作。
土地开发整理，也统称为土地整理，是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、城市规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行调整、改造、综合整治，提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。
土地开发整理可分成土地整理、土地复垦、土地开发。根据土地整理后的主导用途，可将土地整理分为农用地整理和建设用地整理。本课题专门论述的是农用土地开发整理问题。
本课题的主要研究任务是，系统回顾国内外农用土地开发整理的历史，介绍湖北省在农用土地开发整理工作方面的实践情况，以案例研究为基础，总结经验教训，针对新时期土地开发整理实践中存在的若干问题，提出政策性意见和建议。
一、国外市场经济国家的土地开发情况
土地整理采取工程措施，将现有高低不平、大小不一、道路不通、渠道不畅的农用土地改造为“田成方、路相通、渠相连、涝能排、旱能灌”的标准农田。这在人口密度较大的发达国家已有上百年的历史。综观各发达市场经济国家农业现代化的进程，土地开发整理工作都是由各国政府主导下为实现农业现代化和经济腾飞的历史任务。这些极大改善农业生产经营条件的工程举措，在四个方面为本国农业现代化提供了基础条件：
1、加强土地资源保护，不断提高耕地供给水平。长期以来，各国在狠抓土地资源利用潜力的同时，通过积极实施土地开发整理项目，不断增加有效耕地面积和耕地质量，以促进耕地总量动态目标的实现。早在20世纪60年代韩国农业经营规模小，农户居住分散，并出现农村人口“弃农离农”的现象，导致了农业经济和自然环境质量的恶化、农业劳动生产率低下等问题。为此，韩国政府制定了一系列加强和扶持农业的政策，在充分调查区域地形、土壤、水利等农业基础设施的基础上，采取了一些土地整理措施：一是通过实施土地的集约化利用提高土地利用率，还限制企业及个人将农用地转移到农业以外的用途，防止农用地的休耕或弃耕；二是鼓励农用地所有权、租借权的转移和农用地的委托经营，以有效扩大农业生产规模，提高农业生产效益。
2、土地产出率的提高。土地产出率是现代化农业的重要保证。各国普遍采取各种工程措施，通过改善土地生产生态条件，调整土地利用方式、强度，不断提高土地再生产的能力。第二次世界大战后，西德农业生产落后，农业耕作单元较小，并且土地插花、零碎分散现象普遍，严重阻碍了农业机械化、农田基本建设和农业生产专业化发展。西德政府实施了以“土地整理”、“农业结构调整”为核心的“绿色计划”，使土地集中与农业现代化均衡发展，并坚持土地集中与水利、道路、电力和住宅区等农村基础设施全面规划、协调进行的原则，综合实施土地整理与农村居民点整理。比如农户升级与搬迁、建立集约化的大农场等，从而使农业生产率得到提高，农业劳动收益显著增加，农业生态环境质量和农村生产生活景观得到改善。同时，在土地开发整理与农业结构调整的过程中，逐步建立了农业科研、技术推广与咨询等社会化服务体系。
3、现代化设备的配置条件。农业现代化在某种意义上讲就是农业生产手段的电汽化。但是，从传统农业向现代农业的转变，一个十分重要的条件就是耕地的整理和区域化分工种植。美国作为世界农业生产大国，主要通过土地开发整理使农业生产规模不断扩大和农业生产专业化。美国在20世纪中期通过土地开发整理，在中部大草原地区建成了著名的小麦生产地带，生产全美国70%以上的小麦；玉米生产地带，生产全美国45%的玉米；棉花和烟草生产地带；在加州谷地建成了著名的果品生产基地。
4、维护生态环境与改善农民生活环境。土地开发整理决不是单纯的经济学意义上的事情，它涉及到区域生态环境和农民生活环境的变迁。各国进行土地开发整理的实践经验表明，一定要注意工程项目对环境的影响，充分考虑社会效益和生态效益，以实现可持续发展。荷兰农村土地开发整理具有60多年的历史。在土地整理初期，强调增加农田的平均场地尺寸，以及土壤改良、排灌系统的改善、建立高质量的农田基础设施等农业经济性指标。近年来荷兰土地整理工作的重心已逐渐转移到保护农业生态环境、美化土地景观，以及建设户外娱乐设施等方面。韩国政府为了加强农业和农村生活基础设施建设，开发和普及环境协调型农业技术，将现代生物技术运用到设施园艺、花卉、植物工厂、食用菌生产、特产农业等，以消除城乡差别，使农民安居乐业，农业稳定发展，农村持续繁荣。日本也是人多地少的国家，在20世纪中期快速工业化和城市化的过程中，农村农业的发展经历了曲折的发展过程。日本随即开始了土地改良，中心内容是田间整治、道路与排灌系统整治和市町村组合等，使农用地的水利设施、道路系统得到改善，同时促进了农业多种经营的发展，如水库养鱼、田间周边造林、明渠封顶作为停车厂等，既增加了农业收入，又有效地保护了农业生态环境。
二、我国农业生产用地开发整理历史
土地整理在我国源远流长，如果追溯历史的话，可对上溯到殷周时代的“井田制”。以后如曹魏时的“屯田”；唐宋时的“均田制”，明清时的“屯田垦荒”及“更名田”等等，都积极鼓励劳动人民开发整理土地，耕地面积不断增加。仅清初的一百年里，全国耕地面就增加了40%。
建国以来，我国进行的小流域综合治理，几次大规模的农田基本建设，农业综合开发等，在一定意义上都属于土地整理的范畴。通过这些措施的治理，对加强和巩固我国农业的基础地位，保持粮食的稳产，高产和社会的稳定起了重要的作用。
1、农业合作化时期。随着我国农业合作化的完成，在有5.36亿人口的广大农村中建立了社会主义集体所有制，使广大农民彻底摆脱了土地私有制的束缚，初步发挥了协作劳动的优越性，同时也提供了进行大规模农田基本建设和田间林网建设、大规模水利排灌建设等有利条件，开始了新中国的第一次大规模土地开发整理浪潮。1952年，仅在水利建设方面，全国施工计划受益万亩以上的大型水利工程达107项，群众性的农田水利建设达208万处，可扩大灌溉面积3240余万亩，当年受益2400万亩。至1956年，全国共新建设及整修渠塘1400多万处，增水井500多万眼，扩大灌溉面积共约2亿亩。
2、人民公社时期。人民公社化运动进一步扩大了土地开发整理的工程范围，其中“大办水利”一时成为热潮。1958年，全国各地先后动员7000万人，最高时达1亿以上，经过半年多时间，完成土石方580亿立方米，新增灌溉面积4亿多亩。不过，由于计划不周，盲目施工，在这一年完成的水利工程中，真正见效的，远远低于此数。
3、文革时期。在紧接下来的文革时期，每到农田水利冬修时节，全国有数以万计的农民群众奋战在农田水利建设工地上，又新建和续建了一大批工程。到1975年，全国农田灌溉面积比1965年增长了31%，全国耕地中的盐碱地区1/2改造为良田。但有些地区学习大赛搞“只算政治账，不算经济账”的形式主义，花费大量的人力物力财力搞了一些“花架子”工程，效果很差。
4、新农村建设时期。近几年来，由于中央加大对农业的投入，土地开发整理工作再次被纳入到各级政府的议事日程上来。土地整理符合中央提出的适应“两个根本性转变”和实现耕地动态平衡的要求，是一条走集约利用，内部挖潜，永续利用土地资源的好路子。通过土地整理，可以把“荒”（荒山、荒地、荒滩）、“废”（工矿企业造成的废弃地）、“闲”（厂矿机关单位的闲置地）的土地充分利用起来，实现土地的再度开发利用。这一轮土地开发整理的主攻方向是，以提高农业综合生产能力为出发点，大力开展基本农田整理，促进补充耕地数量、质量、生态三者统一；积极实施重大工程，促进项目布局的相对集中；要建立项目指南发布制度，促进资金与资源合理配置，向重大工程和粮食主产区、粮食主产县、基本农田保护区倾斜。在各类土地开发整理项目中，国家为提高粮食主产区生产能力建设，实行对粮食主产区倾斜政策。据统计，2001年至2005年，13个粮食主产省区共计安排国家投资项目997个，占下达预算项目总数的66%，国家投资116亿元，总计拟开发整理面积66万公顷，新增耕地18万公顷。
三、新时期我国开展农用土地开发整理工作的意义
土地整理工程给经济社会创造的效益是十分巨大的和无法估量的，其效益主要表现在三个方面：
1、土地开发整理是各个国家农业现代化史上必须实施的工程措施。综观世界各国农业现代化的历史进程，可以毫不夸张地说，没有农业用地开发整理，就不可能实现完全意义上的农业现代化。首先，土地既是农业生产活动的工具，又是农业生产活动的载体，土地与现代工具应该有效匹配才能发挥其最大效益。传统农业耕作制度下形成的地形地貌，基本上是依赖自然之力造就的，非常不适应农业机械设备的作业需要。其次，土地开发整理工程是优质农产品基地建设的首要条件。优质农产品生产基地建设是世界许多国家提高农产品国际竞争力的普遍做法，而基地建设又需要大量的经过土地开发整理的优质土地资源，以实现在基地上进行运输便利、排灌容易的专业化作业，从而大幅度地提高劳动生产效率。
2、土地开发整理是确保我国人均可用耕地面积的必要政策保证。在不到世界10%的耕地上承载着世界22%的人口，可见我国耕地供需矛盾是十分巨大的。通过农田整理可以增加大量的耕地。由于我国长期对土地的粗放利用，造成现有耕地和其他土地的“荒”、“废”、“闲”较多，因而内在潜力很大。据典型调查，农地整理可以增加耕地面积5—10％。按此推算，全国可以增加耕地面积约两亿亩，相当于1990年耕地总数的13．9％。与此同时，通过对存量土地的整理，可以控制城市外延，减少占用耕地。如河北省邢台市、通过旧城改造，可以使城市建设10年不外扩。据资料统计：我国目前城镇和农村居民人均用地面积已达153平方米。如果通过旧城改造，治理“空心村”，盘活存量土地，提高容积率等治理措施，将人均用地逐步降到100平方米，能提供建筑用地的需要。另外，可整理的资源分布在全国各个角落，而且土地类型多种多样。这种情况，尤其对于既要为经济发展提供必要的建设用地，又要为实现耕地总量动态平衡目标，而且耕地后备资源稀缺，人地矛盾日益突出的东南地区，应主要依靠土地整理来实现。由此可见。土地整理是我国土地资源可持续利用的根本途径。
3、土地开发整理是保证城乡协调发展的重要政策杠杆。由政府出资开建公共工程，既是为农业现代化准备必要的生产资料，也是对农业生产活动提供必要的补贴，还是为广大农村干部居民的生活创造必要的环境条件。这种补贴将有效地降低农业生产成本，逐步提升农业的比较效益，美化乡村生态环境，提高广大农村居民的生活质量。就我国现阶段而言，搞好土地整理工作，是实现新农村硬件建设目标的重要手段。
四、我国新一轮农用土地整理工作的主要特点
1、以落实规划，实行耕地保护目标为重点，积极推动土地开发整理重大工程，项目布局开始从零星分散向突出重点、相对集中转变。
2、以保护和提高粮食综合生产能力为出发点，大力开展基本农田整理，土地开发整理正在由偏重追求耕地数量向数量、质量、生态三者并重转变。
3、改进国家项目的动作方式，建立项目指南发布制度，初步实现项目由分散自主申报向宏观指导下资源、资金合理配置转变。
4、改进国家项目的管理方式，基本实现项目由中央集中管理向中央和地方共同管理、政府与社会力量共同参与分工负责的转变。
五、当前我国农用土地整理工作中存在的主要问题
由于此项工作开展时间不长，存在许多有待研究解决的问题。如，国家投资土地开发整理项目的业主、项目法人、项目承担单位彼此不分，在现阶段省土地整理中心为地方承担项目的项目承担单位，并对项目建设履行项目法人责任，对投资方负责，其机构为国土资源主管部的事业单位。在项目实施过程中省国土整理中心采取委托的方式，由项目行政区所在地的国土整理中心承担项目的组织实施，而国家作为投资人，没有授权地方政府的财政部门作为投资人的财务监督管理职能机构。由于这些政策、体制、机制上的缺陷，给土地开发整理工作造成了许多负面影响。从调查了解的情况来看，近几年全省各地在推进土地开发整理工作上主要存在两个方面的问题。
1、规划建设方面的问题
第一，规划设计针对性不强。有些项目的规划设计没有认真勘查和组织论证，没有充分考虑当地的生产生活习惯和征求老百姓的意见，没有认真分析研究项目区需要解决的主要问题，设计与实际脱节，可操作性不强。有的项目变更较大，项目竣工图与规划设计严重不符。
第二，体制机制尚不完善。土地财政管理部门、土地整理项目承担单位、农民和施工单位之间，管理界限不清，责权利不规范，工作机构与承担的繁重工作任务不相适应，协调能力弱，经费保障困难，专业技术力量严重不足。一些县市没有统一的建设总体规划、没有统一的工作部署和安排、没有统一的检查督办措施；大部分地方没有落实机构编制、工作经费和项目申报准备金；在项目规划建设的工作机制、建设标准、管理制度等方面总结不够、探索不够、创新不够。
第三，工程质量有待提高。有些工程没有严格按规划设计和有关标准施工，工程质量达不到要示。如，土地平整田块未达到格田化的要求；农田水利工程达不到设计标准，材料质量低劣，工序不到位，工程断裂、变形、脱落现象普遍；田间道路工程许多路段碎石面层厚度、平整度、密实度达不到设计要求；林网生态、沟渠生态板遗漏现象突出，树木成活率不高；部分项目已实施完工的沟渠路等单体工程在管护措施方面不到位，时有人为损毁等。
2、投资管理方面的问题
第一，投资来源比较单一。现在政府推动的农村土地开发整理项目，基本上靠国家尤其是中央财政投资，地方政府、农业企业和农民个人出资比例很低，投资渠道窄小，投资来源单一。如果企业投资不能成为土地开发整理工程的主要资金来源，这项工作将无法实现可持续发展。
第二，资金运行渠道不畅。由于国土资源管理部门的行政管理体系与财政部门行政管理体系的不同，加之目前下发的有关国家投资土地开发整理项目实施管理办法和资金管理办法出台时间的不同，使项目资金的使用监督管理措施与财政四项制度改革没能同步进行。实行国库集中支付后，项目资金拨付方式、管理办法需要规范，从省级财政到县市级财政，从县市级财政到施工单位，申请审批程序很多，手续复杂，资金拨付效率普遍不高。
第三，财务管理问题较多。工程报账管理欠规范，会计账务处理欠规范，会计档案及工程技术资料管理欠规范，工程超支挪用现象比较多，财务决算比较粗糙。
第四，资产管理漏洞很多。农用土地开发整理工程基本上是使用国家投资建造的，而受益方主要是集体经济组织（只有少数国营农场），由此形成的国有资产需要与集体资产进行合并管理。大多数工程完工后缺少移交环节，没有办理移交手续。
此外，土地开发建设工程建成后的管理维护，也是一个不可忽视的问题。整理以后的土地交给农民了，但是，还有不少工程项目（如道路、涵闸、管网等）需要继续维护才能发挥其最大效益。而目前农村的分散生产方式难以适应这种需要，长此以往，将对工程项目的可持续利用带来很大隐患。
六、土地开发整理事业需要进行体制机制再造
土地整理是一项综合性的系统工程，涉及到方方面面各种利益群体的关系。因此，在推进这项工作时首先应该做规划编制，必须围绕土地利用总体规划、城市建设规划、通盘考虑各种工程措施，确保工程设施按规划、有步骤地进行，确保了土地整理在建设可持续农业中发挥重要的作用。除此之外，在投资管理方面还应该通过制度创新，从根本上解决因体制机制问题造成的损失与低效。当前，应该主要抓好如下工作：
1、理顺土地整理工程的项目法人与相关责任人的法律关系
近几年来，项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，在我国建设领域里得到了较全面的贯彻和落实，特别是突出了项目法人在工程建设中的主导作用和中心地位。项目法人是工程建设领域的一个专用名词，是工程建设项目法定责任人的简称，系指具有法人资格和地位，依照有关法律法规要求设立或认定，对建设工程项目负有法定责任的企业或事业单位。应该说这是项目法人概念的本意和特定涵义，是狭义的项目法人。而近几年在实际工作中已经将项目法人的概念作了引伸，普遍将一般项目建设单位（业主或投资主体）称之为项目法人；这类项目法人虽然未经谁来指定、委托，也不是竞标所产生，但其依据法律法规对项目负有相应的法定责任，也就是说处在项目法人的地位。所以，广义的项目法人，包括经过一定合法程度产生的项目法人和自然存在而对工程项目建设承担法定责任的项目法人。
以项目法人方式组织工程项目的前期准备、建设实施与管理是一种国际惯例，特别是政府工程一般都采用这种方式来进行。在我国，这些年来政府投资的基础设施以及各种公共工程，基本上都是采用项目法人方式实施建设的。其所以备受推崇，除了项目法人的独立性、公正性和法定资格能力以外，还有极其重要的一条就是能够与项目投资方或业主建立责、权、利明确而清晰的经济责任关系。但什么样的法人才能担任项目法人，这就有一个项目法人资格的考核认定问题。一般来说，项目法人单位的人员素质、内部组织机构必须能够满足工程建设管理和技术上的要求，而项目法人的法定代表人除了必须具备相应的政治、业务素质和组织领导能力以外，还要具备项目管理工作的实际经验。由于工程规模、专业特点的不同和技术难度的差异,对组织领导和管理的要求也不一样，所以对项目法人资格应当实行分级管理。
以行政指定或委托项目法人，要根据项目的重要性和工程的具体情况来设定项目法人基本条件，并对拟议中的项目法人进行严格审查和全面考核，尤其应注重考查其以往从事同类型项目管理的业绩和经验，明确其责、权和义务并让其作出承诺，以保证项目建设的成功。以行政指定或委托项目法人的做法一般只能适用于某些特殊工程。这些年有些地方政府工程直接责成或委托企（事）业法人单位代建并与之签订项目法人责任书的做法，实际上就是行政指定项目法人。相对来看，运用市场竞争机制实行项目法人招标，往往更能收到理想的预期效果。
项目法人不是出资人，项目法人是项目建设的责任主体，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并对项目主管单位负责。法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人与自然人不同，是种无生命的社会组织体，法人的实质，是一定社会组织在法律上的人格化。
项目法人制要求项目法人按规定承担相应的工作责任，一般认为主要有七个方面：项目策划与前期准备，资金筹措，组织实施工程建设，竣工投产运行或验收，债务偿还，资产管理，资产的保值增值。显然，组织实施工程建设在这类项目法人的责任中只是一个阶段性的工作。作为投资者代表单纯负责组织实施工程建设的项目法人，只能称作建设阶段的项目法人。有些政府工程指定有一定资质和经验的企（事）业法人，仅仅只负责工程项目的代建而不负责筹资，工程竣工后向政府指定的接收单位移交，这是比较典型的建设阶段项目法人。
目前，国家土地开发整理项目的项目法人定位则与法理有些冲突。国土资发[2003]122号《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》中“总则”第五条：项目承担单位组织实施项目，并对项目建设履行项目法人责任，对投资方负责。湖北省第二批国家投资的土地整理项目的承担单位为省国土资源厅土地整理中心，项目所在地国土资源局为项目委托法人。这种法人治理结构定位，混淆了出资人与法人之间的关系，完全排斥了土地所有者（农村集体合作经济组织）及土地占有者（农民），投资者与受益者利益纽带断裂。这种法人定位很容易出现4个问题：一是导致投资者不关心项目资金使用效益，出现形象工程问题。二是受益者的话语权得不到保障，工程项目规划建设与实际需求错位。三是给社会资金参与土地开发整理工程设置了政策障碍，无法调动其他投资主体的积极性。四是容易在土地权属调整时出现纠纷。
我国土地开发整理工程的项目法人安排，应该是以土地所有者为基础，吸收相关利益者参加的混合经济实体。如果项目在一个村民委员会的范围以内，就以村民委员会为项目法人；如果项目跨村、跨乡（镇），可以分别在乡镇政府、县（市）政府下面组建相应的管理机构，作为项目法人。后一种情况下，也要尽可能地对项目进行适当分割，形成以村为单位可以自主建设管理的分项目。
2、制定相关激励政策，开拓投融资渠道，鼓励包括广大农民在内的利益主体参与到土地开发整理
我国尚处于工业化初期，公共福利事业基础薄弱，国家财政投入土地开发整理的投资极为有限。要提高农业竞争力，满足社会主义新农村建设的需要，必须调整思路，在土地开发整理工作中大力引进社会资金，尤其是要提高广大农民自主开展小规模项目的积极性。
在这方面，美国巴伐利亚州的一些做法值得借鉴。该州的土地整理项目，国家提供不同数额的补贴。可以得到资助的集体、个人和公共项目包括：集体设施和各项措施，如公路和道路的设计和建设，修复水利设施，土地的测量、标定和评价；新地块的修复和改善，如土壤保护措施，改良土壤结构和水分水分平衡；用于自然保护的景观维护的措施，如在土地整理区的景观规划，种植、移植和修整灌木、灌木丛和树，提供为使农业景观富有自然感受力所需要的土地；逐条逐项的村庄更新项目，如改善居民区的交通状况，防洪措施，修缮项目；用于娱乐和休养的小型项目等。
我国在土地开发整理的政策设计上，也可以借鉴国外经验，细化扶助政策，引导各类资金加入到这项长期性的工程中来。因此，必须建立起从上而下的土地整理资金保障体系，以保证土地开发整理有稳定，充足的资金来源。目前筹稳集资金的渠道可从四个方面解决：一是建立土地整理专项资金。按照“取之于地，用之于地”的原则，建立土地整理专项资金。这些基金应包括：新《土地管理法》关于：“新增建设用地有偿使用费百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”的规定，作为中央和地方土地管理专项基金。新《土地管理法》规定，用地单位没有条件开垦的耕地不符合要求，应缴纳的开垦费，以及占用基本农田缴纳的造地费和耕地占用税，都应用于土地开发整理补充耕地。二是组织农民投资、投劳，以及按照：“谁整理谁受益”的原则，吸引社会方方面面的投入。三是利用国内金融部门贷款，在进行土地整理时，可根据土地抵押债权较具可靠性，偿还周期长的特点，申请土地抵押货款。四是积极引用外资、如世界银行、亚洲银行等国际性投资。
另外，在组织项目施工的时候，也要积极支持广大农民参与。除了大中型桥梁工程外，大多数工程都是农民工可以直接参与的。
3、积极推行产业化经营模式，提高土地开发整理工程的投资效益
在政府资金有限、国家投入机制尚未完善的情况下，产业化经营为土地整理寻找到一条资金良性循环的有效途径。土地整理产业化经营在城镇建设用地的开发整理上比较普遍，近年来，一些地方在农用地开发整理上也开始试行产业化经营模式。
目前，人们对土地整理产业化还没有作出明确的定义，但从各地的实践来看，其本质特征可概括为：通过对土地资源的综合整治和优化配置，实行土地资源开发整理专业化，市场化和社会化，促进土地资源产业从前期规划设计、中期项目实施到后期开发建设全过程的一体化，提高土地资源的集约利用程度。用通俗的话来说，就是形成一种“以钱长地，以地长钱，钱再长地”的土地资源产业良性发展机制。
农用地整理产业化是通过培植和发育各种形式的造地公司，接受政府或建设用地单位委托进行土地开发整理，建立土地整理储备库，以出售新增耕地折抵的建设用地指标、收取耕地开垦费、新增耕地租赁经营、发展高效农业等方式获取土地整理收益。
我国目前的土地整理产业化基本上以行政推动为主，参与的主体是政府或政府委托的有关机构，有些地方虽然也出现了诸如造地公司之类的“企业”，但大多还是政府或土地行政管理部门的下调机构。因而土地整理过程中的专业化、市场化、社会化程度很低，其最大的缺陷是单一依赖政府出资，资金来源和渠道受到局限，直接制约了土地整理的发展和产业化的形成。在这种情况下，一些地方开始探索由企业、社团、个人以及外资参与土地整理的途径，广泛吸纳各方面的资金、技术，促进土地整理产业化的发展。
4、制定财务管理办法，委派财务总监，构建和完善土地开发整理工程监管体系
新一轮土地开发整理项目启动以来，财政财务管理的制度缺失十分明显。国土资发[2000]282号《土地开发整理项目资金管理暂行办法》是国土资源部根据《土地管理法》和《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》制定的，于2000年10月10日起执行，由国土资源部负责解释，没有规定省级和地方财政的职责和义务以及资金协管要求。在国土发资发[2003]122、[2005]29号文《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》、《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》中关于预算建议的编报与审查都是各级国土资源部门完成，还明确了“国土资源部统一对项目实施进行监督管理，县级以上地方国土资源管理部门负责本行政区域内项目实施监督管理”（国土资发[2003]122号）；2001年6月10日，财政部国土资源部下发财建[2001]330号《新增建设用地土地有偿使费财务管理暂行办法》，关于地方承担的项目在“第三章预算编制和下达”、“第四章项目和资金管理”已经作了原则的明确分工。
自2001年6月以来，由于地方财政没有及时把握政策，对地方承担的项目财政部门没有制定财政参与项目组织实施的制度办法，没有制定完善的项目资金拨付和监督管理办法，没有明确市、州和县（市、区）财政参与项目和监督管理资金的职责。
在国家土地开发整理项目中，地方财政财务管理工作职能的缺失导致项目资金使用管理出现“断层”，项目从始而终都是国土资源部门系统内从上而下的委托实施，一条边的监督管理，一条边的自我约束，形成了国家土地开发整理项目承担人的部门垄断。现在的基本格局是，国土资源部门唱主角、财政部门当出纳、地方政府搞协调的运行模式。
要解决财政财务管理制度缺失问题，需要协调国土资源与财政部门之间的关系，更需要解决好政府与项目承担单位的关系。建议从四个方面来解决这个问题：一是从解决项目法人定位问题入手，对国土资源管理部门及其下属的土地整理中心实行“政事分开、管办分离”的改革，建立以土地所有权为基础的项目法人治理结构；二是建立健全土地开发整理工程建设财务管理制度，在不影响国库集中收付制度改革的前提下，改进土地开发整理资金的拨款审批流程，提高办事效率和服务质量。同时，对投资数额较大的工程项目委派财务总监，帮助项目法人建立健全内部财务管理体系，审核报账票据和会计报表，组织成本核算，参与项目全程管理。